การจัดการทรัพยากรธรรมชาติในศตวรรษที่ ๒๑

การจัดการทรัพยากรธรรมชาติในศตวรรษที่ ๒๑

เดิมที การตัดฟันไม้ในป่าเป็นเรื่องที่ทำกันได้ทั่วไป เพราะยังไม่มีกฎหมายควบคุมกำกับ เริ่มจากปี พ.ศ. ๒๓๘๓ ได้มีชาวจีน พม่า และไทใหญ่เข้าขออนุญาตจากเจ้าผู้ครองนครต่าง ๆ ในหัวเมืองทางเหนือเพื่อขอตัดฟันไม้สักจากป่าโดยเสียค่าตอไม้ให้แก่เจ้าผู้ครองนคร แต่หลังจากที่ประเทศสยามได้ลงนามในสนธิสัญญาบาวริงกับอังกฤษในปี พ.ศ. ๒๓๙๘ ชาวอังกฤษกับคนในบังคับ ได้แก่ พม่า ไทใหญ่ และมอญได้เข้ามาร่วมดำเนินกิจการทำไม้สักเพิ่มขึ้น จนถึงปี พ.ศ. ๒๔๐๗ บริษัทบริติช บอร์เนียว จำกัด ได้เข้ามาเริ่มดำเนินกิจการป่าไม้ในสยาม


Captain H.N. Andersen

เหตุการณ์ที่ดึงดูดบรรดาบริษัทต่างชาติเข้ามา เกิดขึ้นในปี พ.ศ. ๒๔๒๕ เมื่อรัฐบาลในรัชกาลที่ ๔ ได้แต่งตั้ง กัปตันเอช เอ็น แอนเดอร์เสน (Captain H.N. Andersen) ชาวเดนมาร์กเป็นกัปตันเรือสำเภาชื่อ “ทูลกระหม่อม” บรรทุกไม้สักไปขายยังเมืองลิเวอร์พูล ประเทศอังกฤษเป็นครั้งแรก ซึ่งขายได้หมดอย่างรวดเร็ว และมีกำไรมากกว่าร้อยละ ๑๐๐ จากนั้นมา ได้มีบริษัทต่างชาติทยอยกันเข้ามาขอสัมปทานทำไม้มากขึ้น บริษัทบริติช บอร์เนียว จำกัด ที่เข้ามาก่อนแล้วได้รับสัมปทานทำไม้สักในปี พ.ศ. ๒๔๓๒ ติดตามมาด้วย บอมเบย์ เบอร์มา คอร์โปเรชัน จำกัด บริษัทสยามฟอเรสต์ จำกัด ซึ่งก็คือบริษัทแองโกลไทย จำกัด ในปัจจุบัน บริษัทอีสต์เอเชียติก บริษัทหลุยส์ ที ลีโอโนเวนส์ จำกัด (หลุยส์เป็นลูกของแหม่มแอนนา ที่รัชกาลที่ ๔ ทรงจ้างมาเป็นครูสอนพระโอรสพระธิดา) แล้วจึงตามมาด้วยบริษัทของคนไทย คือ บริษัทล่ำซำ และบริษัทกิมเซ่งหลี การทำไม้สักจึงได้ขยายไปยังจังหวัดอื่น ๆ ที่มีไม้สัก ไม่ต้องสงสัยเลยว่าได้เกิดการแก่งแย่งการทำไม้ มีการขัดผลประโยชน์กันระหว่างบริษัทด้วยกัน และบริษัทกับเจ้าเมืองต่าง ๆ จนมีการร้องเรียนและฟ้องร้องไปยังรัฐบาลบ่อยครั้ง


Mr. H. Slade

ด้วยเหตุนี้ ใน พ.ศ. ๒๔๓๘-๒๔๓๙ รัฐบาลจึงได้จ้างผู้เชี่ยวชาญป่าไม้ชาวอังกฤษที่รัฐบาลอังกฤษให้ยืมตัวมาจากอินเดีย ชื่อ มร.เอช สเลด (H. Slade) มาสำรวจการทำไม้และปัญหาต่างๆ ในการให้สัมปทานทำไม้แก่บริษัทต่างๆ ในภาคเหนือของประเทศ ในปี พ.ศ. ๒๔๓๙ นี้เองที่รัฐบาลได้จัดตั้งกรมป่าไม้ขึ้นที่จังหวัดเชียงใหม่ โดยมี มร. สเลด เป็นเจ้ากรมฯ คนแรกของสยาม ต่อมาจึงได้ย้ายที่ตั้งหน่วยงานมายังกรุงเทพฯ และย้ายสังกัดจากกระทรวงมหาดไทยไปยังกระทรวงเกษตราธิการ มร. สเลด นี้เองที่เป็นผู้เสนอรายงานให้ป่าไม้สักเป็นสมบัติของแผ่นดิน ในเวลาต่อมา รัฐบาลได้ดำเนินการเจรจา และได้รับโอนกรรมสิทธิ์พื้นที่ และการอนุญาตให้สัมปทานทำไม้จากเจ้าเมืองต่างๆ ให้มาเป็นสมบัติของแผ่นดิน เพื่อที่รัฐบาลจะได้ดำเนินกิจการป่าไม้สักเอง


กรมป่าไม้แห่งแรกในจังหวัดเชียงใหม่

ในปี พ.ศ. ๒๔๘๔ รัฐบาลได้ประกาศใช้ พระราชบัญญัติป่าไม้ ซึ่งยกร่างโดย มร. สเลด โดยที่กฎหมายฉบับนี้ได้ยกเลิกบรรดากฎหมายและข้อบังคับต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับไม้ถึง ๒๐ รายการ กล่าวได้ว่ากฎหมายนี้เป็นไปเพื่อควบคุมและจัดการผลประโยชน์เกี่ยวกับการทำไม้เข้าสู่ส่วนกลางเป็นสำคัญ

            ในเวลาต่อมา ได้มีกฎหมายเกี่ยวกับป่าไม้ประกาศใช้ตามมาอีก เริ่มจาก พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ ซึ่งเลียนแบบมาจากอุทยานห่งชาติเยลโลว์สโตน ของสหรัฐอเมริกา ที่ได้ขับไล่ชนเผ่าพื้นเมืองหลายกลุ่มออกจากพื้นที่ที่ยังมีเสียงเรียกร้องสิทธิกันมาจนถึงทุกวันนี้ ลำดับถัดมาคือ พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ และพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. ๒๕๓๕

นับจากปี พ.ศ. ๒๔๘๔ จนถึง พ.ศ. ๒๕๓๕ ไม่มีกฎหมายเกี่ยวกับป่าไม้ฉบับใดเลยที่กล่าวถึงการมีอยู่ของชุมชนที่อยู่ร่วมกับป่ามาช้านานที่เรียกกันว่า since time immemorial อันหมายถึง “นับตั้งแต่เมื่อไม่อาจจดจำกาลเวลาได้” อันที่จริง ความเป็นชุมชนและสิทธิชุมชนมักไม่ปรากฏในกฎหมายไทยมาก่อนเลย จนกระทั่งได้มีการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับป่าไม้ในปี พ.ศ. ๒๕๖๒ จำนวน ๒ ฉบับ และออกกฎหมายใหม่อีก ๑ ฉบับ อันได้แก่ พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๖๒ พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. ๒๕๖๒ และกฎหมายใหม่คือ พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. ๒๕๖๒ จึงมีคำว่า “ชุมชน” ปรากฏอยู่ในกฎหมายทั้ง ๓ ฉบับ โดยที่กฎหมาย ๒ ฉบับแรกกล่าวถึงชุมชนในฐานะที่เป็นผู้ให้ความคิดเห็นต่อแผนการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานแห่งชาติ หรือต่อการกำหนดเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ที่ทางราชการจัดทำขึ้นเพียงลำพัง และแน่นอนว่า พระราชบัญญัติป่าชุมชนต้องกล่าวถึงชุมชนอยู่แล้ว

            เราต้องรอเวลาถึงเกือบ ๓๐ ปีจึงจะมีการกล่าวถึงชุมชนอยู่ในกฎหมายเกี่ยวกับป่าไม้ แต่กระนั้น กฎหมายยังมิได้สนใจว่า เป็นชุมชนที่อยู่มาก่อนหรือหลังการประกาศกฎหมายเหล่านี้ และไม่สนใจว่า เป็นชุมชนที่มีวิธีการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่มีลักษณะเชิงอนุรักษ์และมีความยั่งยืนหรือไม่ จึงเป็นการบัญญัติกฎหมายด้วยอวิชชา คือความไม่รู้ ไม่มีข้อมูลเชิงประจักษ์ ผลที่ตามมาจากการบังคับใช้กฎหมายเหล่านี้ทำให้เกิดการละเมิดจรรยาบรรณทางกฎหมาย (Legal Ethics) ที่สำคัญอย่างน้อย ๒ ประการ จรรยาบรรณทางกฎหมายประการแรกคือ การบัญญัติกฎหมายที่ดีต้องคำนึงถึงและสอดคล้องกับวิถีชีวิตและศีลธรรมอันดีของท้องถิ่นและประชาชน ซึ่งกฎหมายไม่รับรู้เลยว่าชุมชนที่อยู่ร่วมกับป่าได้ดูแลและใช้ประโยชน์จากป่ากันมาอย่างไรที่ทำให้ยังมีป่าอุดสมบูรณ์ทั่วประเทศก่อนที่จะมีธุรกิจการทำไม้เกิดขึ้น จรรยาบรรณทางกฎหมายประการที่ ๒ คือ การประกาศกฎหมาย ณ วันที่บังคับใช้ จักต้องไม่นำไปเอาผิดกับผู้ที่ดำรงวิถีชีวิตมาก่อนกฎหมาย คดีที่เป็นที่รู้จักกันอย่างกว้างขวาง คือ คดีบุกรุกป่าแก่งกระจานในเขตอุทยานแห่งชาติแก่งกระจาน อุทยานฯ แห่งนี้ประกาศเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ แต่ชาวบ้านที่อยู่กันมาและตายทับถมกันมาหลายชั่วคนเป็นร้อย ๆ ปีถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้บุกรุกป่าในอุทยานแห่งชาติ อันที่จริงคำว่า “บุกรุก” เราใช้กับอะไรหรือใครก็ตามที่มาทีหลัง ระหว่างชุมชนกับอุทยานแห่งชาติ ดุลยพินิจของกระบวนการยุติธรรมอยู่ที่ไหนใครรู้บ้าง ชาวบ้านจะพูดได้บ้างไหมว่า ชุมชนของตนถูกอุทยานแห่งชาติบุกรุก ความเห็นทำนองนี้ในหลวงรัชกาลที่ ๙ ได้ทรงมีพระบรมราโชวาท พระราชทานแก่ คณะจัดงาน วันรพี ณ พระตำหนักจิตรลดารโหฐาน วันพุธที่ 27 มิถุนายน 2516 จึงขออัญเชิญข้อความตอนหนึ่ง ดังนี้:

‘ในป่าสงวนซึ่งทางราชการได้ขีดเส้นไว้ว่าเป็นป่าสงวนหรือป่าจำแนก แต่ว่าเมื่อเราขีดเส้นไว้ประชาชนก็อยู่ในนั้นแล้ว เขาจะเอากฎหมายป่าสงวนไปบังคับคนที่ยังอยู่ในป่าที่พึ่งสงวนทีหลัง โดยขีดเส้นบนแผ่นกระดาษก็ดูชอบกลอยู่ แต่มีปัญหาเกิดขึ้นเมื่อขีดเส้นแล้ว ประชาชนที่อยู่ในนั้นก็กลายเป็นฝ่าฝืนกฎหมายไป ถ้าดูในทางกฎหมายเขาก็ฝ่าฝืน เพราะตราเป็นกฎหมายอันชอบธรรม แต่ถ้าดูตามธรรมชาติ ใครเป็นผู้ทำผิดกฎหมาย ก็ผู้ขีดเส้นนั่นเอง เพราะว่าบุคคลผู้อยู่ในป่านั้นเขาอยู่ก่อน เขามีสิทธิในความเป็นมนุษย์ หมายความว่าทางราชการบุกรุกบุคคล ไม่ใช่บุคคลรุกบ้านเมือง’

พระบรมราโชวาทนี้เต็มเปี่ยมไปด้วยคุณธรรมและจริยธรรมอันสูงส่ง แต่เสียดายที่ผู้มีอำนาจในระบบยุติธรรมทั้งกระบวนทำเป็นหูทวนลมเสียอย่างนั้น

            ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อมองไปในเวทีโลก กำลังเกิดการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่เกี่ยวกับการจัดการป่าไม้และทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาณนี้เกิดขึ้นในปี พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่ได้มีการจัด “การประชุมสุดยอดเรื่องโลก” หรือที่เรียกกันว่า “การประชุมสุดยอดริโอ” ณ เมืองริโอ เดอจาไนโร ประเทศบราซิล ซึ่งนับได้ว่าเป็นศักราชของ “การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ของการจัดการป่าไม้” (Paradigm Shift in Forest Management) จากยุคสมัยเดิมที่รัฐผูกขาด (State Monopoly) มาเป็นการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียพหุภาคี (Multi-Stakeholder’s Participation) และเราได้ก้าวเข้าสู่ศตวรรษที่ ๒๑ ของการจัดการป่าไม้และทรัพยากรธรรมชาติด้วยการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียพหุภาคีแล้วในระดับนานาชาติ โดยมีกฎหมายและความตกลงระหว่างประเทศหลายฉบับที่ชี้ทิศทางไปในแนวนี้ ซึ่งในที่นี้จะขอระบุอย่างรวบรัด ดังนี้:

๑. อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ ที่เรียกกันโดยย่อว่า CBD มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๓๖ ประเทศไทยได้ให้สัตยาบันเมื่อวันที่ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๔๖ และเข้าเป็นภาคีเมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๗ โดยจะขอกล่าวถึงมติจากที่ประชุมใหญ่รัฐภาคีเฉพาะบางประเด็น ต่อไปนี้:

  • การพัฒนาเกณฑ์และตัวชี้วัดของภูมิปัญญาตามประเพณีที่เกี่ยวข้องกับป่า (TFRK) เพื่อการจัดการป่าอย่างยั่งยืน
  • การเคารพต่อสิทธิในการมีฉันทานุมัติโดยอิสระ ล่วงหน้า และได้รับการบอกแจ้ง (FPIC) จากเจ้าของภูมิปัญญาตามประเพณีที่เกี่ยวข้องกับป่า
  • การพัฒนาและสนับสนุนระบอบคุ้มครองและการแบ่งปันผลประโยชน์อย่างเป็นธรรมและเท่าเทียมกันที่เกี่ยวข้องกับภูมิปัญญาตามประเพณี
  • การส่งเสริมกิจกรรมเพื่อเพิ่มความเข้าใจในบทบาทของภูมิปัญญาตามประเพณีที่เกี่ยวข้องกับป่าในการจัดการป่า
  • การร่วมจัดการป่าในพื้นที่คุ้มครองอย่างเท่าเทียมกัน

            กฎหมายเกี่ยวกับป่าไม้ทุกฉบับของไทย มีที่ใดบ้างที่ได้ถือปฏิบัติตามมติเหล่านี้ในกรอบของ CBD อันเป็นกฎหมายระหว่างประเทศที่มีผลผูกพันทางกฎหมายต่อประเทศภาคีสมาชิก แม้กระทั่ง พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. ๒๕๖๒ ยังให้นิยาม “ป่าชุมชน” ในมาตรา ๔ ว่า ““ป่าชุมชน” หมายความว่า ป่านอกเขตป่าอนุรักษ์หรือพื้นที่อื่นของรัฐนอกเขตป่าอนุรักษ์ที่ได้รับอนุมัติให้จัดตั้งเป็นป่าชุมชน…” แท้ที่จริง CBD ส่งเสริมให้ชุมชนชนเผ่าพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นร่วมจัดการป่าแม้แต่ในเขตป่าอนุรักษ์ได้อย่างเท่าเทียมกัน โดยใช้ภูมิปัญญาตามประเพณีที่เกี่ยวข้องกับป่า

๒. พิธีสารนาโงยา (Nagoya Protocol) การประชุมใหญ่ภาคีสมาชิก (COP) ของ CBD ณ เมืองนาโงยา ประเทศญี่ปุ่น ในปี ๒๕๕๓ ได้มีการรับรองพิธีสารที่ผูกพันทางกฎหมายระหว่างประเทศ เรียกว่า “พิธีสารนาโงยา” ซึ่งมุ่งดำเนินการตามวัตถุประสงค์ที่สามของ CBD ว่าด้วยการเข้าถึงและการแบ่งปันผลประโยชน์ พิธีสารฉบับนี้ได้กำหนดมาตรการที่ต้องให้ความเคารพต่อชุมชนชนเผ่าพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่น โดยเฉพาะภูมิปัญญาตามประเพณีที่เกี่ยวข้องกับการเข้าถึงทรัพยากรพันธุกรรมและการแบ่งปันผลประโยชน์อย่างเป็นธรรม โดยที่มีรัฐภาคีถึง ๑๓๘ แห่งได้ให้สัตยาบรรณต่อพิธีสารนี้ ซึ่งประเทศไทยเพียงลงนามรับรอง แต่ไม่ให้สัตยาบรรณ ทั้ง ๆ ที่ได้เข้าร่วมผูกพันกับ CBD แล้วก็ตาม หมายความว่าอย่างไร

๓. ความตกลงปารีส (Paris Agreement) เกิดขึ้นจาก กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change หรือ UNFCCC)  เป็นสนธิสัญญาระหว่างประเทศที่ผูกพันทางกฎหมายว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่ประเทศไทยให้สัตยาบัน เมื่อวันที่ ๒๑ กันยายน ๒๕๕๙ มีผลบังคับใช้กับประเทศไทยตั้งแต่ วันที่ ๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๙ ซึ่งมีมาตรา ๗ ข้อ ๕ ระบุว่า:

‘ภาคีรับรู้ว่าการดำเนินงานด้านการปรับตัวควรเป็นไปตามแนวทางที่กำหนดโดยประเทศ ตอบสนองต่อเพศสภาพ มีส่วนร่วมและโปร่งใสอย่างเต็มที่ โดยคำนึงถึงกลุ่มคน ชุมชน และระบบนิเวศที่มีความเปราะบาง และควรอยู่บนพื้นฐานและเป็นไปตามแนวทางของวิทยาศาสตร์ที่ดีที่สุดที่มีอยู่ และตามความเหมาะสมของภูมิปัญญาตามประเพณี ภูมิปัญญาของชนเผ่าพื้นเมือง และระบบภูมิปัญญาของท้องถิ่น เพื่อบูรณาการการปรับตัวเข้าสู่นโยบายและปฏิบัติการด้านสังคมเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม ตามความเหมาะสม’

ที่ได้นำเสนอมาข้างต้นเป็นเพียงบางส่วนของพันธกรณีระหว่างประเทศที่บรรดารัฐภาคีพึงปฏิบัติตาม แต่เพราะเหตุใดประเทศไทยในฐานะรัฐภาคีหนึ่งจึงไม่ปฏิบัติตามความผูกพันระหว่างประเทศเหล่านี้เลย เราไม่เห็นการมีส่วนร่วมแบบพหุภาคีอย่างเท่าเทียมกันในกระบวนการใด ๆ เลย นับตั้งแต่การบัญญัติและปรับแก้กฎหมาย การบังคับใช้กฎหมายและการกำกับดูแลให้กฎหมายเกิดความเป็นธรรม ปัญหาจึงย้อนกลับมาที่ชุมชนชนเผ่าพื้นเมืองและชุมชนท้องถิ่นที่จะต้องพิถีพิถันในการสรรหาผู้แทนที่จะเข้าไปนั่งในรัฐสภาที่เข้าใจความเชื่อมโยงภายในและระหว่างประเทศเกี่ยวกับการจัดการป่าไม้และทรัพยากรธรรมชาติ และเหนืออื่นใด เป็นผู้เทิดทูนพระบรมราโชวาทของในหลวงรัชกาลที่ ๙ ดังที่ได้กล่าวมาแล้วและพร้อมที่จะน้อมรับใส่เกล้าฯ นำไปเป็นแนวทางผลักดันให้เกิดความเป็นธรรมและเท่าเทียมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของชาติต่อไป