เป็นเวลา 4 ปีแล้ว ที่คณะกรรมการมรดกโลกของยูเนสโก สมัยสามัญครั้งที่ 44 ประจำปี 2564 มีมติขึ้นทะเบียน ‘กลุ่มป่าแก่งกระจาน’ ให้เป็น ‘มรดกโลกทางธรราชาติ’ จากความพยายามของรัฐบาลไทยที่เสนอชื่อมาแล้วถึง 3 ครั้ง ในช่วงระยะเวลากว่า 7 ปี
ท่ามกลางความปรีดาของรัฐบาลและสื่อน้อยใหญ่ ที่ประโคมถึงความสำเร็จและ ‘ความภาคภูมิใจ’ ของคนไทย รวมถึงคุณประโยชน์มากมายที่ประเทศจะได้รับจากสถานภาพมรดกโลก ทั้งชื่อเสียงเกียรติยศ และคาดการณ์เม็ดเงินมหาศาลจากการท่องเที่ยว ทว่าในทางตรงกันข้าม มรดกนี้มีเบื้องหลังที่น่ากังขา มีระหว่างบรรทัดในกระบวนการพิจารณาที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างตรงไปตรงมาว่าไร้มาตรฐาน และเป็นการล็อบบี้แลกเปลี่ยนผลประโยชน์ทางการเมือง โดยมีเม็ดเงินทางเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกเป็นเดิมพัน
ที่สำคัญ มรดกโลกมันมีราคาที่ต้องจ่าย ซึ่งในกรณีของแก่งกระจาน มันอาจไม่คุ้มค่ากับสิ่งที่เราได้มา…
อลิสา สันติการ (Alisa Santikarn) นักวิจัยจากมหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ ได้เขียนบทความชิ้นหนึ่งชื่อว่า World Heritage, Blood Heritage”: The Kaeng Krachan Forest Complex and the Impact of World Heritage on Indigenous Rights โดยเธอเข้าไปสำรวจเบื้องหลังการตัดสินใจของคณะกรรมการมรดกโลกสมัยที่ 44 กรณีการขึ้นทะเบียนกลุ่มป่าแก่งกระจาน เพื่อคลี่ประเด็นให้เห็นว่า การขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลกและวาทกรรมที่ตามมาจากการรับรองของยูเนสโก ส่งผลกระทบอย่างลึกซึ้งอย่างไรต่อชนพื้นเมืองในพื้นที่ และในระดับที่คนทั่วไปอาจมองไม่เห็น
อ่านบทความวิจัยฉบับเต็มได้ที่ “World Heritage, Blood Heritage”: The Kaeng Krachan Forest Complex and the Impact of World Heritage on Indigenous Rights
เมื่อธรรมชาติ คือ ‘ส่วนรวมของมนุษยชาติ’
ต้องเท้าความก่อนว่าในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา แนวคิดเรื่อง ‘ความรับผิดชอบร่วมกัน’ (collective responsibility) ได้กลายเป็นหัวใจสำคัญของขบวนการเคลื่อนไหวด้านสิ่งแวดล้อมระดับโลกในยุคปัจจุบัน โดยแนวคิดนี้ได้เปลี่ยนมุมมองของผู้คนที่มีต่อธรรมชาติอย่างมีนัยยะสำคัญ นั่นคือ จากการที่ ‘ธรรมชาติ’ เคยเป็นสิ่งที่มีคุณค่าสำหรับผู้คนและท้องถิ่น ไปสู่การมองว่า ธรรมชาติคือ ‘ทรัพยากรส่วนรวมของมนุษยชาติ’ ที่ต้องช่วยกันอนุรักษ์ไว้ ไม่ใช่แค่เพื่อชุมชนโลกในปัจจุบันเท่านั้น แต่รวมถึงคนในอนาคตที่ยังไม่ได้มาเกิดบนโลกอีกด้วย
ไม่เพียงแค่ในมิติสิ่งแวดล้อมเท่านั้น แนวคิดนี้กลายเป็นแกนหลักสำคัญในการถกเถียงเรื่อง ‘มรดกทางวัฒนธรรมและธรรมชาติ’ ในระดับสากล จนกระทั่งยูเนสโกได้สถาปนาแนวคิดนี้อย่างเป็นทางการ โดยการจัดทำบัญชีรายชื่อ ‘มรดกโลก’ ภายหลังการประกาศใช้ ‘อนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองมรดกโลกทางวัฒนธรรมและธรรมชาติ’ เมื่อปี 2515 หรือที่เรารู้จักกันในชื่อ ‘อนุสัญญามรดกโลก’ และนำมาซึ่งการเปลี่ยนวิธีคิดครั้งใหญ่ 2 ประการ
อย่างแรก คือการเน้นย้ำว่า ‘มรดก’ มีคุณค่าระดับสากล และเป็นคุณค่าที่ไม่ใช่แค่ของชุมชนใดชุมชนหนึ่ง แต่เป็นของโลกทั้งใบ ซึ่งยูเนสโกพยายามวัดและตัดสินคุณค่านี้ผ่านกระบวนการเสนอชื่อและการขึ้นทะเบียนนั่นเอง
อย่างที่สอง คือแนวคิดว่าด้วย ‘เจ้าของมรดก’ เพราะทันทีที่สิ่งใดได้รับการประกาศให้เป็น ‘มรดกโลก’ สิ่งนั้นจะไม่ใช่ของชุมชนที่ผูกพันกับมันมาแต่ดั้งเดิมอีกต่อไป
ฟังเผินๆ แล้วอาจดูดีมีเหตุผล แต่หากมองในอีกด้าน วาทกรรมที่เน้นความเป็น ‘โลก’ และ ‘สากล’ นี้ ทำให้ผู้คนในท้องถิ่นค่อย ๆ สูญเสียสิทธิในการอ้างกรรมสิทธิ์และการจัดการกับมรดกที่เป็นของพวกเขามาตั้งแต่บรรพชน
โดยงานของอลิสา ได้นำกรณีของ ‘ผืนป่าแก่งกระจาน’ มาใช้วิเคราะห์แนวคิด ‘สิทธิของชุมชนโลก’ ต่อมรดกทางธรรมชาติและทรัพยากรธรรมชาติ เพื่อค้นหาว่า แนวคิดนี้ถูกหยิบมาใช้อย่างไร และส่งผลกระทบอย่างไรต่อสิทธิของชาวกะเหรี่ยง ซึ่งเป็นชนพื้นเมืองที่อาศัยอยู่ในผืนป่าแห่งนี้ รวมทั้งคลี่ให้เห็นถึงบริบททางภูมิรัฐศาสตร์ที่มีความย้อนแย้งเฉพาะตัว เพราะแม้ไทยจะ ‘ไม่เคยตกเป็นอาณานิคม’ อย่างเป็นทางการ แต่ในอีกด้านหนึ่ง ก็ยังมีประวัติศาสตร์ของการล่าอาณานิคมภายใน (internal colonization) ที่กดทับกลุ่มชาติพันธุ์และชนพื้นเมืองมาอย่างยาวนาน
ชาวกะเหรี่ยง กับผืนป่าแก่งกระจาน
ทุกช่วงเวลาที่ผ่านมา ‘ชนพื้นเมืองในไทย’ ไม่เคยได้อะไรมาง่ายๆ และสิ่งที่ได้ ล้วนแลกมากับการต่อสู้ดิ้นรนชนิดแลกเลือดน้ำตามาทั้งสิ้น นั่นก็เพื่อการ ‘มีที่ยืน’ในสังคม และสร้างสมดุลระหว่างการยืนยันตัวตนในฐานะ ‘ชนพื้นเมือง’ กับการแสดงให้เห็นว่า พวกเขาสามารถอยู่ร่วมกับอัตลักษณ์ความเป็นไทยและระบบรัฐชาติไทยได้
ย้อนไปยังช่วงสงครามเย็น รัฐไทยเคยสร้างภาพว่า วิถีชีวิตด้านสิ่งแวดล้อมของกลุ่มชนพื้นเมืองบางกลุ่ม คือ ‘ภัย’ โดยเฉพาะ ‘ระบบเกษตรแบบไร่หมุนเวียน’ ขณะเดียวกัน อัตลักษณ์ความเป็นไทยก็ถูกผูกเข้ากับระบบเกษตรทำนาแบบเปียก (wet rice farming) ซึ่งดูศิวิไลซ์กว่าในสายตารัฐ
โดยในช่วงทศวรรษ 2500 รัฐไทยใช้วาทกรรม ‘ปัญหาชาวเขา’ เพื่อกล่าวหากลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่สูงว่าเป็นภัยคุกคามต่อสิ่งแวดล้อมและความมั่นคงของรัฐ โดยโยงพวกเขาเข้ากับลัทธิคอมมิวนิสต์ การปลูกฝิ่น และการทำลายป่า
กระทั่งเข้าสู่ช่วงต้นทศวรรษ 2540 ท่าทีของรัฐบาลไทยต่อชนพื้นเมืองดูเหมือนจะเปลี่ยนไปในทางที่ดีขึ้น โดย เบอร์กิน (Reiner Buergin) นักวิชาการจาก University of Freiburg ประเทศเยอรมนี ผู้เชี่ยวชาญด้านการใช้ทรัพยากรป่าไม้ของชุมชนปกาเกอะญอ เคยกล่าวถึงโครงการของรัฐบาลไทยในปี 2553 ที่ชื่อว่า ‘การฟื้นฟูวิถีชีวิตของชาวกะเหรี่ยงในประเทศไทย’ จัดทำโดยกระทรวงวัฒนธรรม ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 2553 ว่าเป็น ‘ก้าวย่างที่น่าจับตา’ โดยโครงการนี้มีวัตถุประสงค์หลายประการ ทั้งด้านวัฒนธรรม สิทธิในที่ดินและสิ่งแวดล้อม สถานะพลเมือง และการศึกษา
ต่อมาในปี 2556 วิถีชีวิตของชาวกะเหรี่ยงโดยเฉพาะ ‘ระบบไร่หมุนเวียน’ ได้รับการขึ้นทะเบียนเป็น มรดกทางวัฒนธรรมที่จับต้องไม่ได้ของชาติ (Intangible Cultural Heritage) ซึ่งดูเหมือนจะสะท้อนความเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายของรัฐไทยที่ยอมรับวิถีของชนพื้นเมืองมากขึ้น
อย่างไรก็ตาม นักสิทธิมนุษยชนชี้ว่า แม้จะมีการยอมรับเป็นลายลักษณ์อักษร แต่ในทางปฏิบัติ กลับไม่มีการดำเนินการที่เป็นรูปธรรมเพื่อคุ้มครองวิถีชีวิตเหล่านี้อย่างแท้จริง ยิ่งกว่านั้น ในปี 2557 (เพียงหนึ่งปีให้หลัง) ทางการไทยก็เสนอชื่อกลุ่มป่าแก่งกระจานเข้าสู่การพิจารณาขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลก ซึ่งถูกมองว่าเป็น ‘ก้าวถอยหลัง’ ต่อความสัมพันธ์ระหว่างรัฐไทยกับชาวกะเหรี่ยง นั่นเพราะการดำเนินการครั้งนี้ได้จุดประเด็นความขัดแย้งเรื่องสิทธิในที่ดินและสิทธิมนุษยชนขึ้นมาอีกครั้ง
นี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่รัฐไทยเสนอขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลกทับซ้อนกับดินแดนของชาวกะเหรี่ยง เพราะถ้าย้อนไปปี 2534 จะพบว่า ไทยเคยขึ้นทะเบียน เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าทุ่งใหญ่–ห้วยขาแข้ง เป็นแหล่งมรดกโลกทางธรรมชาติแห่งแรกของประเทศ โดยเอกสารเสนอชื่อนั้น ทางการได้ชี้ว่า ชาวกะเหรี่ยงที่อาศัยอยู่ในทุ่งใหญ่เป็น ‘ภัยคุกคาม’ ต่อพื้นที่อนุรักษ์ และยังได้เสนอแผนย้ายถิ่นฐานของชาวกะเหรี่ยงออกจากพื้นที่ดังกล่าวอีกด้วย ขณะเดียวกัน IUCN (องค์การระหว่างประเทศเพื่อการอนุรักษ์ธรรมชาติ) ก็สนับสนุนแผนนี้เช่นกัน โดยระบุว่า ‘นโยบายในการรื้อถอนที่อยู่อาศัยผิดกฎหมายที่เหลืออยู่ในเขตอนุรักษ์ ถือเป็นหนึ่งในมาตรการจัดการเชิงบวกของพื้นที่’
ทว่าในท้ายที่สุด การย้ายชาวกะเหรี่ยงจากทุ่งใหญ่ฯ ในครั้งนั้นก็ถูกยุติลง เนื่องจากแรงต้านจากสาธารณชน
แต่กรณีป่าแก่งกระจานกลับไม่เป็นเช่นนั้น เพราะที่สุดแล้ว มันกลายเป็นชนวนการประท้วงที่ยืดเยื้อยาวนานถึง 7 ปี ก่อนที่ผืนป่าดังกล่าวจะถูกประกาศขึ้นทะเบียนสำเร็จในปี 2564
มรดกโลก มรดกเลือด
‘มรดกโลก มรดกเลือด’ คือสโลแกนสำคัญในการเคลื่อนไหวของประภาคประชาชน ซึ่งสะท้อนความเจ็บปวดของชุมชนชาวกะเหรี่ยงที่อาศัยในป่าแก่งกระจาน เมื่อสิทธิและมรดกทางวัฒนธรรมที่ผูกพันกับพื้นที่ของพวกเขา ไม่ได้รับการกล่าวถึงหรือรับรองในเอกสารเสนอชื่อ รวมถึงในกระบวนการพิจารณาการขึ้นทะเบียนมรดกโลก แม้ว่าในเอกสารเสนอชื่อของรัฐบาลไทยระบุว่า ชาวกะเหรี่ยงได้อยู่อาศัยในพื้นที่นี้มาเป็นเวลาหลายศตวรรษก็ตาม
สโลแกนนี้ ยังสะท้อนไปถึงโศกนาฏกรรมในอดีต ซึ่งหากเรายังจำกันได้ ใรปี 2524 ชาวกะเหรี่ยงต้องเผชิญกับการถูกบังคับให้ออกจากบ้านเรือนของตนซึ่งอยู่ในพื้นที่ป่าแก่งกระจาน เนื่องจากป่าแห่งนี้ถูกประกาศเป็นอุทยานแห่งชาติ และห้ามไม่ให้มีการอยู่อาศัยและทำกินในพื้นที่
กระทั่งในปี 2553 และ 2554 ทางการได้ดำเนินการขับไล่ชาวกะเหรี่ยงอีกระลอก ซึ่งเกิดขึ้นก่อนที่รัฐบาลไทยจะยื่นเสนอพื้นที่นี้เข้าสู่กระบวนการขึ้นทะเบียนมรดกโลกอย่างเป็นทางการ โดยเอกสารเสนอชื่อถูกจัดทำเสร็จตั้งแต่ปี 2552 นั่นหมายความว่ากระบวนการขึ้นทะเบียนได้เริ่มต้นล่วงหน้าไปมากแล้ว แม้จะยื่นอย่างเป็นทางการในปี 2554 ก็ตาม
กล่าวคือ ในช่วงเวลาดังกล่าว บ้านของชาวกะเหรี่ยงถูกเผาทำลาย ทรัพย์สินของพวกเขาถูกยึด ซึ่งเป็นการกระทำที่เกิดขึ้นในบริบทของการเตรียมเสนอชื่อ นั่นหมายความว่า เรื่องของชาวกะเหรี่ยงและกระบวนการมรดกโลก จึงไม่ควรถูกจับแยกอกจากกันในการพิจารณา
การขับไล่ชาวกะเหรี่ยงออกจากป่าในครั้งนั้น แม้รัฐจะอ้างว่าได้จัดสรรพื้นที่ใหม่ให้พวกเขาได้อาศัยและทำมาหากิน แต่ในความเป็นจริง ‘พื้นที่ใหม่’ ดังกล่าว กลับไม่เพียงพอต่อการดำรงวิถีเกษตรกรรมดั้งเดิมที่ฝังรากลึกทางวัฒนธรรมของพวกเขา เช่น ระบบไร่หมุนเวียน และการจัดการพื้นที่ป่าแบบดั้งเดิม
อีกทั้งป่าแก่งกระจาน ยังถูกโยงเข้ากับโศกนาฏกรรมการลอบสังหาร 2 บุคคลสำคัญที่มีบทบาทในการเรียกร้องความเป็นอยู่ที่ดีของชุมชนกะเหรี่ยง ได้แก่ ‘อาจารย์ป็อด’ ทัศน์กมล โอบอ้อม และ ‘บิลลี่’ พอละจี รักจงเจริญ นักปกป้องสิทธิมนุษยชนชาวกะเหรี่ยงจากบ้านบางกลอย
โดยในปี 2557 บิลลี่ หายตัวไปหลังถูกเจ้าหน้าที่อุทยานจับกุมในข้อหาเก็บน้ำผึ้งป่า นับจากวันนั้นเป็นต้นมา เขาก็เคนได้กลับบ้านอีกเลย
กระทั่งต่อมา บิลลี่ถูกสันนิษฐานว่าเป็น เหยื่อของการบังคับให้สูญหาย และในปี 2562 มีการพบชิ้นส่วนกระดูกของเขาใกล้เขื่อนแก่งกระจาน
คำถามคือ แล้วเราจะอธิบายความขัดแย้งนี้อย่างไรดี? ในเมื่อรัฐไทยได้ยอมรับ การทำไร่หมุนเวียนของชาวกะเหรี่ยง ว่าเป็น มรดกภูมิปัญญาทางวัฒนธรรมระดับชาติ แต่ในกรณีของป่าแก่งกระจานและกระบวนการขึ้นทะเบียนมรดกโลก กลับกลายเป็นว่า สิทธิและมรดกของชาวกะเหรี่ยงถูกลดทอนหรือถูกมองข้าม
คำตอบของคำถามนี้ อยู่ที่ ‘คุณค่า’
โดยเฉพาะคุณค่าที่รัฐให้กับมรดกโลก อุทยานแห่งชาติ และทรัพยากรธรรมชาติ โดยเราอาจต้องมองเรื่องนี้ผ่านการลำดับชั้นของคุณค่าที่รัฐให้ความสำคัญ ซึ่งในกรณีนี้ รัฐมักจัดลำดับให้ ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและการท่องเที่ยว อยู่เหนือกว่า สิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชนพื้นเมือง ลำดับชั้นของคุณค่านี้ได้ก่อรูปเป็นสิ่งที่เรียกว่า ‘วาทกรรมที่รัฐและองค์กรใช้กำหนดคุณค่ามรดกอย่างเป็นทางการ’ (Authorized Heritage Discourse-AHD) ซึ่งหมายถึงการที่รัฐเป็นผู้นิยามและจัดการกับมรดก (ทั้งทางธรรมชาติและวัฒนธรรม) จากบนลงล่าง ด้วยวิธีคิดที่คัดเลือกว่า มรดกแบบไหนควรค่าแก่การจดจำ และแบบไหนควรถูก ‘ละไว้’
ระหว่างบรรทัด ‘การประชุมคณะกรรมการมรดกโลก ครั้งที่ 44’
ในการประชุมคณะกรรมการมรดกโลก สมัยสามัญครั้งที่ 44 ประจำปี 2564 ซึ่งจีนเป็นเจ้าภาพการจัดประชุมผ่านระบบทางไกล อลิสาชี้ว่า การอภิปรายส่วนใหญ่ในที่ประชุม จะเน้นไปที่หลัก ‘คุณค่าทางธรรมชาติ’ ของพื้นที่ โดยเฉพาะ ‘คุณค่าโดดเด่นอันเป็นสากล (Outstanding Universal Value)’ แนวคิดหลักของอนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองมรดกโลกทางวัฒนธรรมและธรรมชาติของยูเนสโก ซึ่งใช้เป็นหลักเกณฑ์ในการตัดสินว่า แหล่งมรดกใดควรได้รับการขึ้นทะเบียนเป็น ‘มรดกโลก’
โดยแบ่งออกเป็น
1. คุณค่าตรงตามเกณฑ์อย่างน้อยหนึ่งข้อจาก 10 เกณฑ์ของยูเนสโก เช่น แสดงถึงปรากฏการณ์ธรรมชาติอันโดดเด่น, ความคิดสร้างสรรค์ของมนุษย์, หรือหลักฐานทางวัฒนธรรมที่มีนัยสำคัญระดับโลก เป็นต้น
2. ความดั้งเดิมแท้จริง (Authenticity) โดยเฉพาะในแหล่งมรดกทางวัฒนธรรม ต้องพิสูจน์ว่าองค์ประกอบดั้งเดิมยังคงอยู่และสะท้อนคุณค่าที่เสนอได้
3. ความสมบูรณ์ (Integrity) ต้องครอบคลุมองค์ประกอบสำคัญทั้งหมดที่ทำให้แหล่งนั้นมีคุณค่าโดดเด่น และต้องไม่ถูกทำลายหรือเสื่อมสภาพจนสูญเสียคุณค่านั้น
โดยในช่วงเวลานั้น IUCN (องค์การระหว่างประเทศเพื่อการอนุรักษ์ธรรมชาติ) ได้เขียนรายงานกล่าวถึงชาวกะเหรี่ยงในพื้นที่ พร้อมกับทบทวนข้อกังวลที่ถูกหยิบยกโดยสำนักงานข้าหลวงใหญ่สิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (OHCHR) แต่ภาษาที่ใช้ในรายงานนั้น กลับพูดถึงเพียง ‘สิทธิในที่ดินและการยังชีพ’ แทนที่จะกล่าวถึง ‘มรดกทางวัฒนธรรมของชาวกะเหรี่ยง’ อย่างชัดเจน
ดังนั้น รายงานของ IUCN ที่เสนอต่อคณะกรรมการมรดกโลก จึงเป็นการประเมินคุณค่าทางธรรมชาติเพียงด้านเดียวเป็นหลัก
นอกจากนี้ อลิสา ยังหยิบความคิดเห็นของตัวแทนคณะกรรมการฯ ประเทศต่างๆ ว่าพวกเขามองเรื่องนี้อย่างไร ดังนี้
- รัสเซีย เน้นว่าป่าแก่งกระจานมี “พืชพรรณและสัตว์ป่าที่อุดมสมบูรณ์”
- อียิปต์ ย้ำถึง “สายพันธุ์หายากที่มีความสำคัญระดับโลกและเสี่ยงต่อการสูญพันธุ์”
- กัวเตมาลา กล่าวถึง “ความมั่งคั่งทางนิเวศวิทยา” และ “บริการทางสิ่งแวดล้อม” ที่พื้นที่นี้มอบให้
- แอฟริกาใต้ ชี้ว่า ป่าแก่งกระจาน เป็นหนึ่งใน “ภูมิภาคชีวภูมิศาสตร์ที่ยังไม่มีตัวแทนบนบัญชีมรดกโลกมากนัก”
อลิสา ชี้ว่า สิ่งนี้สะท้อนถึง ‘วาทกรรมที่รัฐและองค์กรใช้กำหนดคุณค่ามรดกอย่างเป็นทางการ’ (AHD) โดยให้ความสำคัญกับความหลากหลายทางชีวภาพและสัตว์ใกล้สูญพันธุ์ เหนือกว่า ชุมชนท้องถิ่น วัฒนธรรม และความสัมพันธ์ของพวกเขากับผืนป่า
โดยเธออธิบายว่า ตามหลักแล้ว หากต้องการเสนอชื่อพื้นที่ขึ้นทะเบียนแหล่งมรดกโลกแบบผสมผสาน (ทั้งธรรมชาติและวัฒนธรรม) จำเป็นต้องแสดงให้เห็นถึง ‘คุณค่าโดดเด่นอันเป็นสากล (OUV)’ ที่ สามารถประเมินหรือวัดค่าได้อย่างเป็นรูปธรรม ทั้งด้านธรรมชาติและวัฒนธรรม ทว่าปัญหาที่สะท้อนอยู่ในกระบวนการเหล่านี้คือ ‘การแบ่งงานขององค์กรที่ปรึกษา’ ดังนี้
- สภาการโบราณสถานระหว่างประเทศ (ICOMOS) รับผิดชอบด้านมรดกวัฒนธรรม
- สหภาพสากลว่าด้วยการอนุรักษ์ธรรมชาติ (IUCN) ดูแลด้านมรดกธรรมชาติ
- หรือในกรณีที่เสนอชื่อแบบผสม ก็จะมี ‘รายงานร่วม’ จากทั้งสององค์กร
อลิสา ชี้ว่า โครงสร้างเช่นนี้สะท้อนถึงข้อบกพร่องของกระบวนการมรดกโลกอย่างชัดเจน เพราะมันตั้งอยู่บนการ ‘แบ่งแยก’ ที่ไม่ตรงกับความเป็นจริง ระหว่างธรรมชาติกับวัฒนธรรม และยังแฝงไว้ด้วยความไม่สมดุลของอำนาจ ที่เอื้อให้รัฐเป็นผู้กำหนดว่า พื้นที่ใดควรถูกให้คุณค่า เสนอชื่อ และรับการขึ้นทะเบียน
ในกรณีของป่าแก่งกระจาน แม้ชุมชนกะเหรี่ยงจะมี ความผูกพันทางวัฒนธรรมอย่างลึกซึ้ง กับผืนป่าและภูมิประเทศนั้น แต่พื้นที่นี้ก็ยังถูกเสนอชื่อโดยรัฐไทย ในฐานะ ‘พื้นที่ธรรมชาติล้วนๆ’ ทั้งที่ความเป็นจริง เรื่องราวของผู้คนและป่ามีความเกี่ยวพันกันอย่างไม่อาจแยกขาด
อีกทั้งท่าทีของรัฐไทยซึ่งปฏิเสธการยอมรับความเป็นชนพื้นเมืองในประเทศ ประกอบกับ ประวัติศาสตร์และการปฏิบัติต่อชาวกะเหรี่ยงในพื้นที่ดังกล่าว จึงเกิดคำถามสำคัญว่า ชุมชนชนพื้นเมืองในไทยจะมีหวังหรือไม่ ที่วัฒนธรรมของพวกเขาจะได้รับการยอมรับในกระบวนการเสนอชื่อมรดกโลกซึ่งขับเคลื่อนโดยรัฐ? (หากพวกเขาเองก็ต้องการการยอมรับนั้น)
อย่างไรก็ตาม ระบบลำดับคุณค่าที่ยูเนสโกใช้จัดการมรดกโลก ซึ่งตั้งอยู่บนการประเมินคุณค่าที่เป็นตัวเลข การจัดอันดับ และการมอบรางวัล กลับไม่สามารถสะท้อนความจริงของโลกได้ และยังละเลยผู้คนที่มีชีวิตผูกพันกับมรดกนั้นมาอย่างยาวนาน โดยประเด็นนี้ ตัวแทนจากกัวเตมาลาเคยกล่าวไว้อย่างชัดเจนว่า
“ชุมชนและความเป็นอยู่ของพวกเขา สำคัญพอๆ กับมรดกโลก จะมีประโยชน์อะไรในการปกป้องมรดกทางธรรมชาติหรือวัฒนธรรม หากเราไม่ปกป้องชีวิตของผู้คนที่มีความสัมพันธ์กับมรดกเหล่านั้นมาโดยตลอด”
ยิ่งไปกว่านั้น ตัวแทนจากกัวเตมาลายังตั้งข้อสังเกตว่า คุณค่าทางสิ่งแวดล้อมของป่าแก่งกระจานนั้น ‘มีอยู่แล้ว’ โดยไม่จำเป็นต้องขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลก
ประเด็นเหล่านี้พาเรากลับมาสู่คำถามที่ลึกกว่าเดิมว่า เราขึ้นทะเบียนพื้นที่เป็นมรดกโลกไปเพื่ออะไร? เพื่อใคร?
แล้วหากเรามองการขึ้นทะเบียนเป็นเหมือน ‘รางวัล’ หรือ ‘การยอมรับอย่างเป็นทางการ’ สิ่งนี้กำลังสะท้อนอะไร หากคณะกรรมการมรดกโลกเลือกจะให้รางวัลกับพื้นที่ที่มีประวัติการละเมิดสิทธิมนุษยชนทั้งในอดีตและปัจจุบัน?
เมื่อมรดกโลก กำลังถูกโลกตั้งคำถาม
นี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่ความชอบธรรมของยูเนสโกและโครงการมรดกโลกถูกตั้งคำถาม ทว่าเสียงวิพากษ์วิจารณ์ในเรื่องนี้มีมาอย่างต่อเนื่องนานหลายทศวรรษแล้ว ดังเช่นในปี 2552 ไซมอน อัสบอร์น (Simon Usborne) นักเขียนชาวอังกฤษ เคยตั้งคำถามเชิงวิพากษ์กับบทบาท ผลกระทบของยูเนสโก และโครงการมรดกโลกไว้ในบทความ Is UNESCO damaging the world’s treasures? โดยเขาระบุว่า “โครงการมรดกโลกกำลังโงนเงนจากรากฐานที่เคยมั่นคง เมื่อหลักการและลำดับความสำคัญของมันเริ่มพังทลายภายใต้น้ำหนักของระบบราชการและอิทธิพลจากภายนอก”
หรือในหนังสือ A Future in Ruins: UNESCO, World Heritage and the Dream of Peace โดย ลิน มาสเคลล์ (Lynn Meskell) นักโบราณคดีและนักมานุษยวิทยาชาวออสเตรเลีย-อเมริกัน ก็ได้ชี้ให้เห็นถึงความล้มเหลวหลายประการของยูเนสโก เช่นการเบี่ยงเบนจากพันธกิจด้านการอนุรักษ์ ไปสู่การมุ่งเน้นผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและการเมือง รวมถึงการใช้ ‘ตรามรดกโลก’ เพื่อดึงดูดรายได้จากการท่องเที่ยว, ความขัดแย้งด้านดินแดนที่ยังไม่คลี่คลาย และความขัดแย้งระหว่างรัฐที่กลับมารุนแรงอีกครั้ง
เคโอห์ (Elizabeth Betsy Keough) นักกฎหมายด้านมรดกโลก และผู้เขียนบทความวิจารณ์เกี่ยวกับโครงการมรดกโลก ก็เคยวิจารณ์เรื่องนี้ไว้ว่า
“โครงการมรดกโลกได้สร้างวัฒนธรรมที่เต็มไปด้วยปัญหาเศรษฐกิจและการเมือง มากกว่าการร่วมมือและการอนุรักษ์”
แม้มรดกโลกมักอ้างว่า ‘ทำงานเพื่อรับใช้ประชาชนทั่วโลก’ แต่มรดกโลกในปัจจุบัน กลับกลายเป็นเครื่องมือที่รัฐชาติใช้แสวงประโยชน์เป็นหลัก โดยกระบวนการขึ้นทะเบียนมักสะท้อนนัยทางการเมืองภายใน มากกว่าจะยึดโยงกับ ‘คุณค่าโดยเนื้อแท้’ ของมรดกนั้นอย่างแท้จริง
อลิสา ยังเชื่อมโยงให้เห็นว่า ประโยชน์ที่เชื่อกันว่ามาจากการขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลกนั้น ผูกติดอยู่กับค่านิยมแบบยูโรเซ็นทริก (Eurocentric values) ซึ่งให้ความสำคัญกับการอนุรักษ์ การคงสภาพ และการเติบโตทางเศรษฐกิจ ในลักษณะที่มักไม่สอดคล้องกับวาทกรรมมรดกที่ชุมชนท้องถิ่นยึดถือ (local AHDs)
ตัวอย่างหนึ่งคือคำกล่าวของ อิทธิพล ไทยกมล หัวหน้าอุทยานแห่งชาติแก่งกระจานในขณะนั้น โดยเขามองว่า การขึ้นทะเบียนจะเป็นโอกาสสำคัญในการกระตุ้นการท่องเที่ยว ทว่าโอกาสเช่นนี้ไม่ได้แปลว่าจะตกถึงมือชาวกะเหรี่ยงซึ่งอาศัยอยู่ในผืนป่าโดยตรง
และเมื่อถามว่าเหตุใดสถานะ ‘มรดกโลก’ จึงมีความสำคัญ คำตอบหลัก ๆ มักพุ่งไปที่ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากการท่องเที่ยว แต่ในทางปฏิบัติ ชุมชนชนพื้นเมืองซึ่งเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากการขึ้นทะเบียนกลับแทบไม่เคยได้รับผลประโยชน์เหล่านั้น ในทางตรงกันข้าม พวกเขากลับต้องเผชิญกับภาระทางสังคมและวัฒนธรรมที่ตามมา
ยิ่งไปกว่านั้น ชาวกะเหรี่ยงและกลุ่มชาติพันธุ์บนพื้นที่สูงอื่นๆ ในไทย ต่างมีประวัติศาสตร์ที่ซับซ้อนกับอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว โดยเฉพาะประสบการณ์การถูกทำให้เป็น ‘ผู้อื่น’ และถูกทำให้กลายเป็น ‘ของแปลกใหม่’ เช่นกรณี ‘หมู่บ้านกะเหรี่ยงคอยาว’ ที่ผู้คนต่างมองว่า … แทบไม่ต่างจากสวนสัตว์มนุษย์
กล่าวคือ แทนที่รัฐจะส่งเสริมอำนาจให้กับชุมชน ทว่าการท่องเที่ยวในลักษณะดังกล่าวกลับยิ่งตอกย้ำระบบอาณานิคมภายใน (internal colonialism) ที่ดำรงอยู่ในสังคมไทย ดังที่ นิรันดร์ พงษ์เทพ ผู้นำชุมชนบ้านบางกลอย (พื้นที่ที่รัฐจัดสรรให้ชาวกะเหรี่ยงย้ายมาอยู่หลังจากถูกขับไล่ออกจากป่าแก่งกระจาน) กล่าวไว้ว่า
“เรากังวลว่าถ้ามีนักท่องเที่ยวมากขึ้น พื้นที่ที่เรามีอยู่อาจจะยิ่งลดลง แม่น้ำกับป่าอาจถูกทำลาย เรามีสิทธิที่จะอยู่ในผืนป่าแห่งนี้ ไม่ใช่เพื่อเป็นจุดถ่ายรูป หรือแหล่งท่องเที่ยว”
นอกจากนี้ กระบวนการขึ้นทะเบียนมรดกโลกของยูเนสโก ที่ยึดหลัก ‘ความเป็นสากล’ เป็นแก่นกลางนั้น ส่งผลให้เกิด ‘วาทกรรมที่รัฐและองค์กรใช้กำหนดคุณค่ามรดกอย่างเป็นทางการ’ (AHD) ที่สร้างลำดับชั้นของคุณค่า ไล่จากระดับโลก มายังรัฐ และลงมาถึงท้องถิ่นและชนพื้นเมือง โดยแนวคิดเรื่องลำดับคุณค่านี้ ยังปรากฏชัดในถ้อยแถลงของสถานเอกอัครราชทูตไทย ณ กรุงลอนดอน ที่ระบุว่า
“การขึ้นทะเบียนป่าแก่งกระจานเป็นมรดกโลกของยูเนสโกครั้งนี้ ถือเป็นอีกหนึ่งความภาคภูมิใจของชาติและประชาชนชาวไทย”
ขณะเดียวกัน วราวุธ ศิลปอาชา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในขณะนั้น ก็กล่าวว่า การขึ้นทะเบียนดังกล่าวคือ ‘ของขวัญสำหรับคนไทย’
คำพูดเหล่านี้ชี้ชัดว่า ประโยชน์จากการเป็นมรดกโลกถูกนิยามในกรอบของ ‘ชาติ’ และ ‘คนไทย’ โดยไม่ได้รวมชาวกะเหรี่ยง ผู้ที่อาศัยและผูกพันกับผืนป่าแห่งนี้มาเนิ่นนานเข้าไปด้วยเลย
มากไปกว่านั้น ภาษาที่ใช้ยังผลักชาวกะเหรี่ยงให้กลายเป็น ‘คนนอก’ ไปโดยปริยาย เพราะถ้า ‘ของขวัญ’ ชิ้นนี้มีไว้สำหรับคนไทย แล้วชาวกะเหรี่ยงที่ไม่ได้รับของขวัญนั้นจะถือเป็นอะไร?
กิ๊ป ต้นน้ำเพชร หญิงชาวกะเหรี่ยงผู้เคยถูกบังคับให้ออกจากบ้านในป่าแก่งกระจาน เคยให้สัมภาษณ์ไว้อย่างตรงไปตรงมากับสื่อไทยว่า
“เราไม่รู้เลยว่าการเป็นมรดกโลกคืออะไร ไม่มีใครบอกเราเลยว่ามันจะกระทบเรายังไง หรือมันจะช่วยแก้ปัญหาที่เรามีหรือเปล่า”
สำหรับชาวกะเหรี่ยง การขึ้นทะเบียนมรดกโลกไม่ได้ให้ประโยชน์ใดๆ กับพวกเขาเลย ตรงกันข้าม กรณีของป่าแก่งกระจานได้ตอกย้ำให้พวกเขาเห็นว่า มรดกโลกไม่ใช่เกียรติยศที่พวกเขาได้รับ แต่เป็นกระบวนการเปื้อนเลือด ที่มาพร้อมกับความเจ็บปวดและการถูกผลักออกจากบ้านของตัวเองซ้ำแล้วซ้ำเล่า
ถ้อยคำที่ถูกลดทอน ในอนุสัญญามรดกโลก ข้อ 123
ประเด็น ‘ชุมชนท้องถิ่น’ (Local communities) คืออีกกรณีสำคัญที่ถูกหยิบยกขึ้นมาในการประชุม เนื่องจาก แนวปฏิบัติว่าด้วยการดำเนินงานตามอนุสัญญามรดกโลก ข้อที่ 123 ถูกชี้ว่าเป็นปัจจัยหนึ่งที่ขัดขวางการขึ้นทะเบียนพื้นที่ป่าแก่งกระจาน
โดยเมื่อครั้งที่รัฐบาลไทยยื่นเสนอพื้นที่ป่าแก่งกระจานครั้งแรกในปี 2557 ในตอนนั้นแนวปฏิบัติว่าด้วยการดำเนินงานตามอนุสัญญามรดกโลก ฉบับปี 2556 ข้อ 123 ขณะนั้น ยังไม่ได้กล่าวถึง ‘ชนพื้นเมือง’ อย่างชัดเจน แต่ระบุเพียงว่า
“การมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่น ในกระบวนการเสนอชื่อพื้นที่เป็นสิ่งจำเป็น เพื่อให้พวกเขามีความรับผิดชอบร่วมกับรัฐภาคีในการดูแลรักษาแหล่งมรดก”
ทั้งยังสนับสนุนให้รัฐภาคีให้ “จัดทำเอกสารเสนอชื่อโดยมีการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างหลากหลาย ทั้งผู้จัดการพื้นที่ องค์กรปกครองท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่น องค์กรพัฒนาเอกชน และภาคีอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง”
ในเวลาต่อมา แนวปฏิบัตินี้มีการปรับปรุงในปี 2558 (ตรงกับช่วงที่คณะกรรมการมรดกโลกมีมติครั้งแรกต่อกรณีป่าแก่งกระจาน) และมีการปรับปรุงอีกครั้งในปี 2562
โดยในปี 2558 นั้น ข้อ 123 ฉบับปรับปรุงได้เพิ่มถ้อยคำสำคัญ คือ การมีส่วนร่วมของชนพื้นเมือง (Indigenous peoples) และ หลักการขอความยินยอมอย่างอิสระ ล่วงหน้า และได้รับข้อมูลเพียงพอ (Free, Prior and Informed Consent – FPIC)
ส่วนในปี 2562 แนวทางนี้ยังคงหลักการเดิมไว้ และเพิ่มเติมคำว่า “การมีส่วนร่วมต้องมีประสิทธิภาพ และครอบคลุมอย่างแท้จริง (effective and inclusive participation)”
แต่ถึงแม้จะมีการแก้ไขปรับปรุงแนวทางอย่างชัดเจน ทว่าการอภิปรายในการประชุมปี 2564 ก็ยังคงเน้นเพียงประเด็น ‘ชุมชนท้องถิ่น’ โดยไม่ได้ให้ความสำคัญกับ ‘ชนพื้นเมือง’ เท่าที่ควรจะเป็น
โดยการใช้คำว่า ‘ชุมชนท้องถิ่น’ ในเอกสารและการอภิปราย เป็นถ้อยคำที่คลุมเครือโดยเจตนา ทั้งที่ในความเป็นจริง ชุมชนที่อยู่ใจกลางของพื้นที่และกระบวนการเสนอชื่อมรดกโลกนี้คือ ‘ชาวกะเหรี่ยง’ ซึ่งถูกกล่าวถึงสั้นๆ ในช่วงต้นของการประชุม โดยเลขานุการของคณะกรรมการเป็นผู้กล่าวถึงข้อกังวลที่เอ็นจีโอหลายแห่งเสนอขึ้นมา แต่ภายหลังจากนั้น กลับไม่มีสมาชิกคณะกรรมการคนใดกล่าวถึงชาวกะเหรี่ยงโดยตรงอีกเลย
…กว่าที่ชื่อของ ‘ชาวกะเหรี่ยง’ จะถูกกล่าวถึงอีกครั้ง นั่นก็คือภายหลังการลงมติ โดยผู้แทนพิเศษของสหประชาชาติ และเวทีชนพื้นเมืองระหว่างประเทศว่าด้วยมรดกโลก (IIPFWH) เท่านั้น
สถานการณ์ดังกล่าว แตกต่างอย่างสิ้นเชิงจากการประชุมคณะกรรมการมรดกโลกเมื่อปี 2562 ที่ชื่อของ ‘ชาวกะเหรี่ยง’ ปรากฏอยู่ในบทสนทนาอย่างชัดเจน และถูกกล่าวถึงโดยผู้แทนจากออสเตรเลีย นอร์เวย์ อาเซอร์ไบจาน และไทย โดยในปีนั้นมีการอ้างถึงชาวกะเหรี่ยงถึง 19 ครั้ง ขณะที่ในปี 2564 ปรากฏเพียง 6 ครั้ง เท่านั้น
ในทางกลับกัน การประชุมในปี 2564 เหล่าผู้แทนจากประเทศต่างๆ เช่น รัสเซีย เอธิโอเปีย ไทย ซาอุดีอาระเบีย กัวเตมาลา และจีน กลับเลือกใช้คำกลาง ๆ อย่าง ‘ชุมชนท้องถิ่น’ เพื่อพูดถึงประเด็นนี้อย่างเลี่ยงๆ ไม่กล่าวถึงชาวกะเหรี่ยงโดยตรง และไม่ใช้คำว่า ‘ชนพื้นเมือง’ เลยแม้แต่ครั้งเดียว
ส่วนคำว่า ‘ชุมชนชาติพันธุ์’ (ethnic communities) ปรากฏขึ้นเพียงหนึ่งครั้ง โดยผู้แทนจากประเทศไทย ที่ระบุว่า “เราพยายามจัดสรรที่ดินให้กับทุกชุมชนท้องถิ่นในพื้นที่แก่งกระจาน รวมถึงชุมชนชาติพันธุ์ด้วย
คำว่า ‘ชุมชนท้องถิ่น’ ที่พวกเขาเลือกใช้อย่างจงใจนี้ เป็นคำที่ครอบคลุมทั้งกลุ่มคนพื้นเมืองและไม่ใช่คนพื้นเมือง ที่อาศัยอยู่ในและรอบพื้นที่ ดังนั้น การอ้างว่ารัฐได้ปรึกษาหารือกับ ‘ชุมชนท้องถิ่น’ จึงอาจหมายถึงการทำงานกับชุมชนอื่นๆ ที่ไม่ใช่ชาวกะเหรี่ยงก็ได้
กล่าวคือ การใช้คำว่า ‘ชุมชนท้องถิ่น’ แทนคำว่า ‘ชนพื้นเมือง’ ไม่ใช่เรื่องบังเอิญ หากแต่เป็นการเลือกถ้อยคำที่ลดทอนอำนาจโดยเจตนา เนื่องจากชนพื้นเมืองเป็นกลุ่มที่มีสิทธิพิเศษเพิ่มเติมตามกฎหมายระหว่างประเทศ เช่น สิทธิในการกำหนดเจตจำนงตนเอง สิทธิในกระบวนการยินยอมโดยสมัครใจ ล่วงหน้า และมีข้อมูลครบถ้วน ( FPIC) และได้รับการรับรองผ่านปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิชนพื้นเมือง (UNDRIP) รวมถึงถูกรวมเข้าไว้ในกระบวนการมรดกโลก ผ่านคู่มือแนวทางปฏิบัติ (Operational Guidelines) และนโยบายการพัฒนาอย่างยั่งยืนของยูเนสโก
การกระทำเช่นนี้จึงแสดงให้เห็นว่า พวกเขาไม่ยอมรับให้ชาวกะเหรี่ยงเป็น ‘ผู้มีสิทธิ’ อย่างชอบธรรม
ขีดเส้นใต้ไว้ว่า แม้สิทธิของชนพื้นเมืองจะเป็นส่วนหนึ่งของสิทธิมนุษยชน แต่ก็มีลักษณะเฉพาะบางประการที่ทำให้การยอมรับ ‘สิทธิของชนพื้นเมือง’ อย่างชัดเจนและตรงไปตรงมานั้น เป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่ง
โดยเราต้องเข้าใจก่อนว่า แนวคิดเรื่องสิทธิมนุษยชน ถูกพัฒนาขึ้นในบริบทของยุโรปช่วงศตวรรษที่ 18 โดยตั้งอยู่บนหลักการของความเป็นมนุษย์ที่ทุกคนมีสิทธิและเสรีภาพเท่าเทียมกัน โดยจุดเน้นของแนวคิดนี้คือการคุ้มครอง ‘ปัจเจกบุคคล’ เป็นหลัก และมักมองข้าม ‘ความสัมพันธ์ในระดับท้องถิ่นระหว่างผู้คนกับผืนแผ่นดิน’ ที่ถักทอผ่านวัฒนธรรม ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของสิทธิชนพื้นเมือง
รายงานพิเศษว่าด้วยสถานการณ์สิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐานของชนพื้นเมือง โดย เจมส์ อนายา (S. James Anaya) นักกฎหมายชาวอเมริกันเชื้อสายชนพื้นเมือง ได้อธิบายว่า ปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิของชนพื้นเมือง (UNDRIP) ไม่ได้สร้างสิทธิมนุษยชนแบบใหม่ หรือ ‘สิทธิพิเศษ’ แต่อย่างใด หากแต่เป็น ‘การขยายความของหลักการสิทธิมนุษยชนทั่วไปในเชิงบริบท’ ที่สอดรับกับประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม และสถานการณ์เฉพาะของชนพื้นเมืองแต่ละกลุ่ม
สิทธิของชนพื้นเมืองให้ความสำคัญกับ ‘สิทธิรวมหมู่’ (collective rights) ซึ่งตรงกันข้ามกับสิทธิมนุษยชนที่เน้นการคุ้มครองปัจเจกบุคคล ตัวอย่างเช่น UNDRIP รับรองว่า ‘ชนพื้นเมืองมีสิทธิรวมหมู่ ที่ถือเป็นเงื่อนไขที่ขาดไม่ได้ต่อการดำรงอยู่ ความเป็นอยู่ที่ดี และการพัฒนาของพวกเขาในฐานะประชาชน’
โดยความไม่ชัดเจนของคำว่า ‘ชุมชน’ รวมถึงระดับความหลากหลายของ ‘ชุมชนที่ถูกนิยามขึ้นตามจินตนาการของรัฐ’ (imagined communities) ก่อให้เกิดคำถามที่ซับซ้อนขึ้นอีกระดับ ซึ่งสะท้อนอยู่ในถ้อยแถลงของรัฐบาลไทยที่ปรากฎอยู่ในบันทึกสรุปการประชุมสมัยที่ 44 ตัวอย่างเช่น คำกล่าวที่ว่า
“ประเทศไทยขอยืนยันอีกครั้งถึงความมุ่งมั่นที่แน่วแน่ของเราในการแก้ไขปัญหาป่าชุมชนและการจัดการป่าไม้อย่างสร้างสรรค์ เพื่อประโยชน์ของพลเมืองโลกทุกคน ไม่ใช่เพื่อใครคนใดคนหนึ่งโดยเฉพาะ” อีกทั้งยังกล่าวเสริมถึงพันธกิจของไทยในการ “อนุรักษ์โลกใบนี้ไว้ให้แก่เจ้าของที่แท้จริงของมัน คนรุ่นต่อไปในอนาคต” อีกด้วย
ถ้อยคำเหล่านี้เผยให้เห็นอย่างชัดเจนว่า มีการกำหนดลำดับความสำคัญของ ‘ชุมชน’ เอาไว้แล้ว โดยให้น้ำหนักกับ ‘คุณค่าของพื้นที่ในฐานะมรดกของคนรุ่นหลังที่ยังไม่เกิด’ มากกว่าคุณค่าปัจจุบันของพื้นที่สำหรับ ชาวกะเหรี่ยงพื้นเมือง ผู้อาศัยอยู่ที่ผืนป่าแก่งกระจานในฐานะบ้านของพวกเขามาโดยตลอด
ส่วนในประเด็นการมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่น คณะผู้แทนจากประเทศโอมาน ได้กล่าวชื่นชมถึงความคืบหน้าทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมของไทย โดยเฉพาะ พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และ พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า (ฉบับแก้ไข) พ.ศ. 2562 โดยพวกเขาระบุว่า
“ถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญในนโยบายการอนุรักษ์ของไทย ที่พยายามสร้างสมดุลระหว่างการอนุรักษ์ธรรมชาติกับการใช้ทรัพยากรอย่างยั่งยืน”
อย่างไรก็ตาม คำว่า ‘ความยั่งยืน’ นี้ เป็นคำที่มีความคลุมเครือ และสามารถถูกใช้เพื่อสนับสนุนหรือบั่นทอนอำนาจของชุมชนชนพื้นเมืองและมรดกของพวกเขาได้ในเวลาเดียวกัน โดยเฉพาะเมื่อรัฐมองว่าการเติบโตของประชากรและการใช้ทรัพยากรธรรมชาติของชาวกะเหรี่ยง เป็นสิ่งที่ ‘ไม่ยั่งยืน’ นั่นก็จะนำไปสู่การผลักไสพวกเขาออกจากพื้นที่ป่าเช่นกัน
ยิ่งไปกว่านั้น แม้คำว่า ‘ความยั่งยืน’ จะสามารถตีความได้หลายแง่มุมตามวาระที่รัฐต้องการ แต่ผลกระทบที่แท้จริงยังขึ้นอยู่กับการใช้กฎหมายในทางปฏิบัติด้วย เช่น
มาตรา 65 ของ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ 2562 ที่เปิดโอกาสให้มีการทำงานร่วมกับชุมชนที่พึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติตามวิถีดั้งเดิมได้ แต่การอนุญาตให้ชาวบ้านสามารถดำรงวิถีชีวิตเหล่านั้นต่อไปหรือไม่นั้น ขึ้นอยู่กับ ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐ
กฎหมายฉบับเดียวกันนี้ ยังเน้นย้ำถึงการลดการพึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติของชุมชนในระยะยาว ซึ่งในทางปฏิบัติ อาจหมายถึงการผลักให้ชุมชนละทิ้งวิถีดั้งเดิม หรือย้ายออกจากเขตอุทยานโดยสิ้นเชิง อีกทั้งการใช้ประโยชน์จากธรรมชาติจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมอย่างเข้มงวด และผ่านกระบวนการ ‘กำกับ ตรวจสอบ และติดตาม’
ไม่เท่านั้น กฎหมายสิ่งแวดล้อมฉบับนี้ยังถูกวิจารณ์ว่า ไม่บังคับใช้อย่างเสมอภาคต่อทุกกลุ่มอย่างแท้จริง
เมื่อสิทธิมนุษยชน ถูกแยกออกจาก มรดกโลก
อีกประเด็นที่สำคัญในการประชุมคณะกรรมการมรดกโลก ครั้งที่ 44 คือเรื่องของ ‘กระบวนการที่ถูกต้องเหมาะสม’ ในขั้นตอนการขึ้นทะเบียนมรดกโลก และ ‘บทบาทของสิทธิมนุษยชน’ ที่ควรมีในการพิจารณา
ประเด็นดังกล่าว ถูกหยิบยกขึ้นมาถกเถียงก่อนการตัดสินใจว่าจะขึ้นทะเบียนป่าแก่งกระจานเป็นมรดกโลกหรือไม่ โดยระหว่างการประชุม มีข้อถกเถียงในประเด็นที่ว่า ที่ประชุมจะอนุญาตให้ José Francisco Cali Tzay ซึ่งเป็นผู้รายงานพิเศษด้านสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง กล่าวแสดงความเห็นก่อนที่คณะกรรมการจะลงมติหรือไม่
โดยคณะผู้แทนจากสเปน นอร์เวย์ กัวเตมาลา และบราซิล ต่างสนับสนุนให้ผู้รายงานพิเศษฯ มีโอกาสกล่าวก่อนที่คณะกรรมการจะตัดสินใจ ขณะที่แอฟริกาใต้เสนอให้เขาพูด ‘หลังจากการอภิปราย’
แต่ในอีกด้าน คณะผู้แทนจากเอธิโอเปีย อียิปต์ ซาอุดีอาระเบีย และจีน ต่างยืนยันว่า ผู้รายงานพิเศษควรพูด ‘หลังจากที่มีการรับรองมติไปแล้ว’ โดยเอธิโอเปียให้เหตุผลว่า ‘เป็นแนวปฏิบัติตามธรรมเนียมที่เคยเป็นมา’
ท้ายที่สุดแล้ว Tian Xuejun ประธานการประชุมฯ ได้ใช้อำนาจตามดุลพินิจของประธานเรียกให้มีการลงมติ ซึ่งเสียงข้างมากดูจะสนับสนุนให้ผู้รายงานพิเศษพูดได้ แต่ที่สุดแล้ว เขาก็ถูกอนุญาตให้พูด… หลังจากที่มีการลงมติไปแล้วเท่านั้น
คำถามจึงเกิดขึ้นว่า หากความคิดเห็นของ Tzay ไม่มีผลต่อการตัดสินใจ แล้วจะเปิดโอกาสให้เขาพูดไปเพื่ออะไร?
อีกประเด็นถัดมา คือเรื่องที่การประชุมคณะกรรมการมรดกโลกในวาระการขึ้นทะเบียนป่าแก่งกระจานนั้น ‘จัดขึ้นที่ประเทศจีน’ ซึ่งเป็นประเทศที่มีจุดยืนต่อเรื่องชนพื้นเมืองคล้ายคลึงกับของประเทศไทย
โพค็อก (Pocock) และลิลลีย์ (Lilley) สองนักวิชาการด้านมรดกโลก ชนพื้นเมือง และบทบาทของยูเนสโก ยังชี้ว่า ทั้งจีน ฝรั่งเศส อินเดีย และประเทศภาคีรัฐจากแอฟริกาและเอเชียจำนวนหนึ่ง เป็นกลุ่มประเทศที่มีบทบาทโดดเด่นในการผลักดัน ‘ท่าทีต่อต้านชนพื้นเมืองของคณะกรรมการมรดกโลก’
ขณะเดียวกัน บรูมันน์ (Michael Brumann) เป็นนักมานุษยวิทยาชาวเยอรมัน ได้วิเคราะห์การประชุมครั้งนี้โดยตั้งข้อสังเกตว่า ประธานที่ประชุมได้ใช้อำนาจในฐานะประธานอย่างไม่เหมาะสม ด้วยการกำหนดให้ ผู้รายงานพิเศษด้านสิทธิชนพื้นเมือง แสดงความเห็น ‘หลังจากอภิปรายและลงมติ’ ในประเด็นแก่งกระจานไปแล้ว พร้อมทั้งชี้ว่า การที่ประธานอ้างว่ามีเสียงส่วนใหญ่เห็นด้วยกับแนวทางดังกล่าวนั้น…ไม่ถูกต้อง
บรูมันน์ยังวิจารณ์เพิ่มเติมว่า ประธานไม่ได้เปิดโอกาสให้ที่ประชุมมีเวลาคัดค้านอย่างเพียงพอ โดยหลังจากถามว่า “มีใครคัดค้านหรือไม่” เขาเว้นช่วงรอเพียงแค่ 4 วินาที ก่อนจะดำเนินการต่อทันที
ด้านนอร์เวย์ มองว่า คณะกรรมการฯ ไม่มีฉันทามติที่ชัดเจนเกี่ยวกับบทบาทของ ‘สิทธิมนุษยชน’ ในกระบวนการขึ้นทะเบียนมรดกโลก และเขามองว่า “กลไกด้านสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติและกลไกของมรดกโลกนั้น ไม่สามารถแยกออกจากกันได้”
ในทางตรงกันข้าม คณะผู้แทนจากจีนให้ความเห็นว่า แม้ประเด็นสิทธิมนุษยชนจะมีความสำคัญ แต่ก็ควรถูกแยกออกจากกระบวนการของคณะกรรมการมรดกโลก และควรไปอยู่ในขอบเขตของ ‘คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ’ แทน พร้อมทั้งเน้นว่า การตัดสินใจขึ้นทะเบียนควรตั้งอยู่บน ‘หลักฐานทางวิทยาศาสตร์และวิจารณญาณทางวิชาชีพ’
ท่าทีเช่นนี้ ทำให้ ‘มรดกโลก’ ถูกลดทอนให้เหลือเพียงคุณค่าที่สามารถ ‘วัดผลได้เชิงวิทยาศาสตร์’ และละเลยมิติที่จับต้องไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องราว ความรู้สึก หรือสิทธิของผู้คนที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่นั้น ทั้งที่มิติเหล่านี้ต่างก็เป็นส่วนหนึ่งที่แยกออกจากพื้นที่ไม่ได้
นอกจากนี้ ทัศนะเรื่องการแยกสิทธิมนุษยชนออกจากกระบวนการพิจารณามรดกโลก ยังได้รับการสนับสนุนจากคณะผู้แทนไทย โดย สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งประธานคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติในช่วงปี 2553–2554 โดยเขากล่าวว่า
“เรามีความเชื่ออย่างแน่วแน่ว่าจำเป็นต้องแยกแยะให้ชัดเจนระหว่างสิทธิของชุมชนท้องถิ่นภายใต้อนุสัญญามรดกโลก กับประเด็นสิทธิมนุษยชนเฉพาะกรณี ซึ่งควรถูกพิจารณาภายใต้กระบวนการยุติธรรมตามกฎหมาย และกลไกสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติที่เกี่ยวข้อง”
ท่าทีนี้ สอดคล้องกับจุดเริ่มต้นของกระบวนการเสนอชื่อพื้นที่แก่งกระจานในปี 2558 (การประชุมคณะกรรมการสมัยที่ 29) โดยครั้งนั้น มีข้อเสนอในร่างมติของ IUCN ให้รัฐบาลไทยต้องปฏิบัติตามหลัก ‘ขอความยินยอมอย่างอิสระ ล่วงหน้า และได้รับข้อมูลเพียงพอ (FPIC)’ จากชาวกะเหรี่ยง ก่อนการเสนอชื่อพื้นที่ดังกล่าว ทว่าข้อความนี้กลับถูกลบออกไปภายหลัง จากคำคัดค้านของผู้แทนจากเวียดนาม ที่กล่าวว่า
“เรากำลังประชุมกันอยู่ในคณะกรรมการด้านวัฒนธรรมและมรดกที่ทรงเกียรติ ไม่ใช่ที่เจนีวาในคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ”
อลิสา ชี้ให้เราเห็นว่า เนื่องจากอนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองมรดกโลกทางวัฒนธรรมและธรรมชาติ พ.ศ. 1972 (พ.ศ. 2515) ถูกจัดทำขึ้นก่อนที่ปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิของชนพื้นเมือง (UNDRIP) จะได้รับการรับรองในปี 2550 จึงไม่ปรากฏการรับรองสิทธิของชนพื้นเมืองไว้อย่างชัดเจนในเอกสารต้นฉบับของอนุสัญญา
นี่เองจึงเป็นหนึ่งในเหตุผลที่ทำให้การอภิปรายเกี่ยวกับพื้นที่มรดกโลกแก่งกระจาน มุ่งเน้นไปที่ถ้อยความในข้อ 123 ของแนวทางปฏิบัติของคณะกรรมการมรดกโลก (WHC Operational Guidelines) ว่าด้วย ‘ชุมชนท้องถิ่น’ แทน แม้ว่าจะมีการปรับปรุงถ้อยความในข้อ 123 เมื่อปี 2558 ให้รวมถึง ‘ชนพื้นเมือง’ และหลักการ ‘ความยินยอมโดยสมัครใจ ล่วงหน้า และรู้ข้อมูลจากกลุ่มชนพื้นเมืองครบถ้วนแล้ว (free, prior and informed consent) ไว้ด้วย
นอกจากนี้ การมีส่วนร่วมของชนพื้นเมืองในกระบวนการมรดกโลก ยังได้รับการรับรองในแนวทางปฏิบัติของ WHC โดยเฉพาะข้อ 111 ที่พยายามถ่วงดุลกระแส ‘วาทกรรมที่รัฐและองค์กรใช้กำหนดคุณค่ามรดกอย่างเป็นทางการ’ (AHD)’ ของยูเนสโก ด้วยการเน้นว่า ควรมี ‘ความเข้าใจร่วมกัน’ เกี่ยวกับคุณค่าของแหล่งมรดกในระดับสากล ระดับชาติ และระดับท้องถิ่น จากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกกลุ่ม รวมถึงชุมชนท้องถิ่นและชนพื้นเมือง
ทั้งหมดนี้ คือความไม่สอดคล้องกันระหว่างแนวทางการปฏิบัติ (Operational Guidelines) กับแนวปฏิบัติจริงของคณะกรรมการมรดกโลก (WHC) ซึ่งถูกหยิบยกขึ้นมาในการประชุมสมัยที่ 44
โดย José Francisco Cali Tzay ผู้รายงานพิเศษแห่งสหประชาชาติด้านสิทธิชนพื้นเมือง ซึ่งเมื่อได้รับอนุญาตให้กล่าวถ้อยแถลงหลังการลงมติ เขาได้กล่าวว่า
“ผมมาเพื่อเตือนยูเนสโก ประเทศสมาชิก และคณะกรรมการมรดกโลก ให้ตระหนักถึงพันธกิจและความรับผิดชอบของพวกท่าน ในการเคารพสิทธิของชนพื้นเมือง ในการตัดสินใจสำคัญที่ท่านได้กระทำลงไปในวันนี้ และที่ท่านจะกระทำในอนาคต”
เขาชี้ว่า วิธีการดำเนินงานของคณะกรรมการมรดกโลก ไม่สอดคล้องกับปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิชนพื้นเมือง (UNDRIP) และแนวทางของ WHC และจำเป็นต้องปรับให้สอดคล้องกันเพื่อ ‘สร้างความน่าเชื่อถือ’
ในทำนองเดียวกัน คริสซี่ แกรนต์ (Chrissy Grant) ตัวแทนของ International Indigenous Peoples’ Forum on World Heritage (IIPFWH) ในฐานะผู้สังเกตการณ์ในที่ประชุม ได้แถลงภายหลังจากที่มีการอนุมัติขึ้นทะเบียนพื้นที่แก่งกระจานแล้ว โดยระบุว่า
“การตัดสินใจขึ้นทะเบียนแก่งกระจานครั้งนี้ถือเป็น หนึ่งในช่วงเวลาตกต่ำที่สุดในประวัติศาสตร์ของอนุสัญญาฯ และในประวัติศาสตร์ของยูเนสโกเอง โดยเป็นการ เหยียบย่ำหลักการพื้นฐานของยูเนสโกและกฎบัตรสหประชาชาติอย่างร้ายแรง”
การต่อรองแบบ ‘ผลัดกันได้ ผลัดกันเสีย’
คำแถลงของ คริสซี่ แกรนต์ (Chrissy Grant) ในนามของ สมัชชาชนพื้นเมืองระหว่างประเทศด้านมรดกโลก (IIPFWH) หลังจากคณะกรรมการมีมติขึ้นทะเบียนป่าแก่งกระจาน เผยให้เราเห็นอีกด้านของสิ่งที่เรียกว่า ‘วาทกรรมที่รัฐและองค์กรใช้กำหนดคุณค่ามรดกอย่างเป็นทางการ’ (AHD) ซึ่งไม่สามารถสังเกตได้จากการวิเคราะห์เพียงบันทึกการประชุมอย่างเป็นทางการเท่านั้น เนื่องจากคำแถลงนี้ไม่ได้ถูกรวมอยู่ในบันทึกอย่างเป็นทางการในการประชุม
โดยแกรนต์ชี้ว่า การตัดสินใจขึ้นทะเบียนครั้งนี้ ไม่ได้อ้างอิงจากดุลยพินิจของผู้เชี่ยวชาญ, แนวปฏิบัติด้านมรดกที่ดี หรือหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน หากแต่เป็นผลลัพธ์ของการล็อบบี้อย่างเปิดเผยที่เต็มไปด้วยมิติทางการเมืองสูง รวมถึง ‘การแลกเปลี่ยนผลประโยชน์’ โดยมีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของประเทศสมาชิกเป็นเดิมพัน
อลิสาชี้ว่า ข้อกล่าวหานี้ของแกรนต์ถือว่าน้ำหนัก จากกรณีที่ผู้แทนสเปนได้ยอมรับว่า พวกเขาโหวต ‘ไม่เห็นด้วย’ ต่อการขึ้นบัญชีแนวปะการังเกรตแบร์ริเออร์รีฟ (Great Barrier Reef) เป็น ‘มรดกโลกในภาวะอันตราย’ เพื่อแลกกับการให้ประเทศสมาชิกอื่นๆ โหวตสนับสนุนให้พื้นที่ Paseo del Prado and Buen Retiro ของสเปน ได้รับการขึ้นทะเบียนมรดกโลก
โดยในปีนั้น มีเพียง 4 ประเทศ ที่ไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน หรือพูดง่ายๆ ว่า เป็นประเทศที่ไม่มีพื้นที่ของตัวเองถูกเสนอชื่อขึ้นทะเบียนมรดกโลกในปีนั้น ได้แก่ กัวเตมาลา นอร์เวย์ โอมาน และเซนต์คิตส์และเนวิส ซึ่งในจำนวนนั้น มีเพียงประเทศโอมานที่สนับสนุนการขึ้นทะเบียนป่าแก่งกระจาน
นั่นยิ่งตอกย้ำข้อสงสัยที่ว่า ประเทศที่สนับสนุนส่วนใหญ่นั้น ‘อาจมีผลประโยชน์แอบแฝง’ และไม่ได้โหวตจากเหตุผลด้านวิชาการหรือสิทธิมนุษยชนจริง ๆ
ส่วนข้อกล่าวหาของแกรนต์ เรื่อง ‘การขาดความเป็นกลาง’ ในกระบวนการ WHC สอดคล้องกับคำวิพากษ์จากฝั่งเอธิโอเปียและไทย ที่ระบุว่า WHC มีพฤติกรรมเปลี่ยนหลักเกณฑ์กลางทาง (shifting goalposts) โดยไทยเองก็ชี้ว่า “หลายประเด็นได้มีการตอบชี้แจงไปแล้ว แต่กลับถูกหยิบยกขึ้นมาใหม่ซ้ำๆ เพื่อขัดขวางการขึ้นทะเบียน”
ด้านผู้แทนจากซาอุดิอาระเบียก็แสดงความกังวลต่อความสม่ำเสมอและความเป็นธรรมในการตัดสินใจของ WHC เพราะหาก WHC มีมติให้ไทยต้องกลับไปปรับแก้ข้อเสนออีกครั้ง จะยากต่อการให้เหตุผลอย่างชอบธรรม โดยความเห็นนี้อาจสะท้อนให้เห็นว่า บางประเทศมองว่าการตีกลับข้อเสนอซ้ำซาก อาจบั่นทอนความเชื่อมั่นในระบบของ WHC เอง ว่าใช้หลักเกณฑ์อย่างไร และมีเสถียรภาพหรือไม่
ส่วนการกล่าวถึง ‘การเปลี่ยนเกณฑ์กลางทาง’ นั้น ชี้ให้เห็นถึงกระบวนการเสนอชื่ออย่างในกรณีป่าแก่งกระจาน ซึ่งลากยาวถึง 7 ปี โดยคณะกรรมการมรดกโลก (WHC) ปฏิเสธการขึ้นทะเบียนมรดกโลก และส่งกลับ (referral) ให้ทางการไทยไปปรับปรุงข้อเสนอมาถึง 3 ครั้ง ในปี 2558, 2559 และ 2562 ทว่าในปี 2564 ป่าแก่งกระจานกลับขึ้นทะเบียนมรดกโลกสำเร็จ ทั้งที่ IUCN แนะนำให้เลื่อนเวลาพิจารณาออกไปอีกในปี 2020
อธิบายก่อนว่า ปกติแล้ว การเสนอชื่อพื้นที่ที่ยังมีปัญหา เช่นเรื่องสิทธิมนุษย์จะต้องถูกส่งกลับ (referral) หรือเลื่อนพิจารณา (deferral) ภายในระยะเวลาไม่เกิน 3 ปี แต่กรณีของป่าแก่งกระจานกลับถูกเสนอซ้ำหลายครั้งนานถึง 7 ปี อีกทั้งในกระบวนการปกติ เมื่อรัฐใดต้องการเสนอพื้นที่เป็นมรดกโลก ยูเนสโกจะพิจารณา 3 กรณีคือ
- พร้อมขึ้นทะเบียนได้ทันที (Inscription)
- ขาดข้อมูล ส่งกลับไปแก้ไข (Referral) ซึ่งปกติต้องทำภายใน 3 ปี
- มีปัญหา เลื่อนการพิจารณาออกไป (Deferral) ซึ่งกรณีนี้รัฐที่เสนออาจต้องไปแก้ไขโครงสร้าง แก้ปัญหาใหญ่ๆ และอาจใช้เวลาหลายปี
แต่สิ่งที่เกิดขึ้นกับกรณีป่าแก่งกระจานคือ IUCN ได้แนะนำให้ ‘เลื่อนการพิจารณา’ (deferral) แต่กลับกลายเป็นว่า ป่ากระจานกลับได้ข้ามไปสู้การขึ้นทะเบีนในทันที ซึ่งสะท้อนถึงการเปลี่ยนแปลงแนวปฏิบัติกลางทาง และอาจตั้งคำถามได้ว่า มาตรฐานที่ใช้พิจารณาได้รับอิทธิพลจากแรงกดดันทางการเมืองหรือไม่ มากกว่าการพิจารณาบนหลักวิชาการหรือการประเมินตามข้อเท็จจริง
นอกจากนี้ เอธิโอเปียยังกล่าวหาคณะกรรมการมรดกโลก (WHC) ว่ามีลักษณะ ‘สองมาตรฐาน’ เพราะไทยยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาที่ถูกตั้งข้อกังวลครั้งก่อนหน้าได้ แต่กลับได้รับการอนุมัติให้ขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลกอย่างน่ากังขา เช่น
- มีการตัดพื้นที่กันชน (buffer zone) ออกทั้งหมด ซึ่งส่งผลต่อความสมบูรณ์ของระบบนิเวศ
- ไม่ได้รับความยินยอมจากชาวกะเหรี่ยงในพื้นที่ ซึ่งเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบโดยตรงจากการขึ้นทะเบียน
- และยังไม่ตอบสนองต่อข้อกังวลด้านสิทธิมนุษยชน ตามวรรค 123 ของแนวทางการปฏิบัติงานที่กำหนดไว้โดยยูเนสโก
ที่สำคัญคือ IUCN ซึ่งเป็นองค์กรที่ปรึกษาหลักด้านธรรมชาติ ก็ไม่ได้กลับไปประเมินพื้นที่แก่งกระจานอีกเลยนับตั้งแต่การประเมินครั้งแรกเมื่อ 7 ปีก่อน แต่กลับเกิดเหตุการณ์อัปเกรดสถานะ จากที่ควรจะได้รับคำแนะนำเลื่อนหรือส่งกลับไปแก้ไข กลับถูกยกระดับสู่การขึ้นทะเบียนเลย ซึ่งถือเป็นเรื่องผิดปกติและข้ามขั้นตอนอย่างมาก
สิ่งนี้ชวนให้ตั้งคำถามว่า การตัดสินใจดังกล่าวตั้งอยู่บนหลักวิชาการจริงหรือไม่ หรือถูกเร่งรัดด้วยแรงกดดันทางการเมืองและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ มากกว่าการคำนึงถึงสิทธิของผู้ได้รับผลกระทบและความสมบูรณ์ของกระบวนการพิจารณา
นอกจากนี้ เอกสารข้อมูลเบื้องหลังของยูเนสโกเมื่อปี 2553 ว่าด้วยแนวปฏิบัติในการ ‘ส่งกลับ’ (Referral) และ ‘ชะลอ’ (Deferral) การเสนอชื่อพื้นที่มรดกโลก ยังได้ระบุว่า มีบางกรณีที่พื้นที่ซึ่งถูกแนะนำให้ ‘ชะลอ’ กลับได้รับการขึ้นทะเบียนในภายหลัง ทั้ง ๆ ที่ข้อกังวลหลักที่ถูกหยิบยกไว้ยังไม่ได้รับการแก้ไขอย่างแท้จริง ซึ่งสะท้อนชัดในกรณีของป่าแก่งกระจานเช่นกัน
ยิ่งไปกว่านั้น ในเอกสารฉบับเดียวกันยังเตือนไว้อย่างชัดเจนว่า “ในกรณีที่เลวร้ายที่สุด การขึ้นทะเบียนพื้นที่ก่อนเวลาอันควร อาจก่อให้เกิดผลย้อนกลับที่เป็นอันตรายต่อมรดกทางวัฒนธรรมหรือธรรมชาติที่ถูกเสนอชื่อเองด้วยซ้ำ”
คำเตือนนี้ จึงยิ่งตอกย้ำคำถามต่อความชอบธรรมของการตัดสินใจขึ้นทะเบียนในกรณีป่าแก่งกระจาน ว่าขัดกับเจตนารมณ์ในการปกป้อง ‘คุณค่าโดดเด่นอันเป็นสากล’(Outstanding Universal Value) อันเป็นแก่นกลางของอนุสัญญามรดกโลกหรือไม่
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เกิดขึ้นไม่ได้หมายความว่ากลไกการคุ้มครองในระดับโลกจะไม่มีประโยชน์ เพราะในกระบวนการพิจารณาขึ้นทะเบียนมรดกโลก ชาวกะเหรี่ยงได้รับการสนับสนุนจากผู้รายงานพิเศษของ OHCHR อย่างต่อเนื่อง ซึ่งช่วยเสริมพลังการรณรงค์และเพิ่มการมองเห็นปัญหาในเวทีระหว่างประเทศ
ที่สำคัญคือ ชาวกะเหรี่ยงไม่ได้คัดค้านแนวคิดการขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลกแต่อย่างใดหากแต่เรียกร้องให้กระบวนการดังกล่าวต้องเคารพสิทธิของพวกเขาในฐานะชนพื้นเมือง ดังที่ระบุไว้ในจดหมายถึงผู้อำนวยการโครงการมรดกโลกเมื่อปี 2557 ว่า
“เราสนับสนุนการจัดตั้งพื้นที่มรดกโลกทางธรรมชาติ ตราบใดที่พื้นที่ดังกล่าว ‘เคารพสิทธิของเรา อัตลักษณ์ของเราในฐานะชนพื้นเมือง และการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพอย่างเป็นธรรม เพื่อเป็นสมบัติร่วมของประชาคมโลก’”
ทว่าการขึ้นทะเบียนป่าแก่งกระจานในท้ายที่สุด กลับเกิดขึ้นโดยที่ไม่มีการรับฟังหรือการมีส่วนร่วมของชาวกะเหรี่ยงแต่อย่างใด
สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นถึงข้อบกพร่องสำคัญของกระบวนการมรดกโลก โดยเฉพาะการที่คณะกรรมการฯ ใช้อำนาจในการตัดสินใจไปในทางที่เอื้อประโยชน์แก่ประเทศสมาชิกบางกลุ่ม และเพิกเฉยต่อกรอบสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศได้ ไม่ว่าจะเป็น
ปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิชนพื้นเมือง (UNDRIP) หรือ ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ที่ควรได้รับการเคารพอย่างเป็นรูปธรรม
อ่านบทความวิจัยฉบับเต็มได้ที่ “World Heritage, Blood Heritage”: The Kaeng Krachan Forest Complex and the Impact of World Heritage on Indigenous Rights
แปล/เรียบเรียง: อรสา ศรีดาวเรือง
