ผ่านไปแล้วเกือบ 1 ปี กับการประกาศใช้ พ.ร.บ. คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. 2568 กฎหมายประวัติศาสตร์ที่หลายคนฝากความหวังไว้ แต่ 9 เดือนที่ผ่านมา กลุ่มชาติพันธุ์ทั่วประเทศเห็นความเปลี่ยนแปลง ในการปกป้องสิทธิของพวกเขาผ่านกฎหมายฉบับนี้เป็นรูปธรรมแค่ไหน
ถึงเวลาที่เราต้องมาประเมินผลกันแบบตรงไปตรงมา ว่ากฎหมายปกป้องและคุ้มครองสิทธิได้จริง หรือเป็นเพียงแค่คำในหน้ากระดาษของราชการ
เครือข่ายสื่อชนเผ่าพื้นเมืองได้สรุปเนื้อหาจาก IMN Special Live EP.#33 เสวนาในหัวข้อ: “ตัดเกรดปีแรก กฎหมายชาติพันธุ์หลังบังคับใช้: ปลดล็อกข้อจำกัด สู่การส่งเสริมที่แท้จริง” ให้ผู้อ่านได้ตัดเกรดไปพร้อมกัน
กลุ่มชาติพันธุ์มองพ.ร.บ.ชาติพันธุ์ฯ เป็นยาครอบจักรวาล
“กลุ่มชาติพันธุ์คาดหวังที่จะเห็นการเปลี่ยนแปลงในพื้นที่ เหมือนยาพาราที่รักษาได้ทุกโรค”
วิไลลักษณ์ เยอเบาะ รองผู้อำนวยการสมาคม IMPECT องค์กรภาคประชาสังคมที่ทำงานในพื้นที่ชุมชนชาติพันธุ์ แบ่งปันความคาดหวังที่เธอได้รับฟังจากในพื้นที่ว่า กลุ่มชาติพันธุ์คาดหวังว่าหลังจากที่พ.ร.บ. คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. 2568 ประกาศใช้ จะทำให้เกิดสิ่งที่ดีขึ้นกับชีวิตของพวกเขา ทั้งในเรื่องความมั่นคงในที่ดิน สถานะบุคคล และอีกหลายเรื่องที่แต่ละชาติพันธุ์ประสบปัญหาอยู่
แต่วันนี้กฎหมายชาติพันธุ์ยังไม่สามารถส่งผลลัพธ์ให้ชุมชนเห็นอย่างเป็นรูปธรรม วิไลลักษณ์มองว่าการทำงานขับเคลื่อนกฎหมายยังอยู่ในช่วงของการสื่อสารรับรู้ กฎหมายดังกล่าวเริ่มถูกพยายามหยิบมาใช้ในหลายพื้นที่ เพียงแค่วันนี้เรายังไม่เห็นผลลัพธ์
“ยังไม่เห็นพื้นที่ไหนเป็นต้นแบบได้เลย” วิไลลักษณ์กล่าว “เราเห็นแต่บางพื้นที่พยายามหยิบกฎหมายฉบับนี้ไปคุยกับหน่วยงานรัฐ มีการสะท้อนกลับมาให้เห็นว่า หน่วยงานในระดับพื้นที่ยังไม่รู้และไม่เข้าใจ”
สำหรับกลุ่มชาติพันธุ์บนพื้นที่สูงในภาคเหนือตอนบน ที่มักอยู่อาศัยในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ แม้มีกฎหมายชาติพันธุ์ที่พวกเขาคาดหวังว่า จะเป็นเครื่องมือปกป้องสิทธิทางที่ดินให้แก่พวกเขา แต่ในความเป็นจริงชุมชนชาติพันธุ์ ยังคงต้องอยู่ภายใต้กฎหมายอื่นอย่าง พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2562 และพ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ.2562 ดังนั้นแล้ว ความรู้สึกหวาดกลัวและความไม่มั่นคงทางที่ดินยังอยู่คงเดิม
“กฎหมายชาติพันธุ์ฉบับนี้ยังไม่มีอิทธิฤทธิ์มากพอ ที่จะทำให้เกิดการยับยั้ง ชะลอ การไล่กลุ่มชาติพันธุ์ออกจากบ้านของพวกเขาในพื้นที่ป่า ได้ตามที่เราคาดหวัง”
วิไลลักษณ์กล่าวอย่างตรงไปตรงมาว่า พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. 2568 จะเป็นประโยชน์ต่อชุมชนชาติพันธุ์ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ก็ต่อเมื่อ สามารถใช้เป็นเครื่องปกป้องสิทธิที่ดิน ที่อยู่อาศัยให้กับพวกเขาได้ เพราะในจังหวะที่กฎหมายนี้ประกาศใช้ คือช่วงเวลาเดียวกันกับที่หลายชุมชน กำลังถูกบีบบังคับด้วยกฎหมายป่าอนุรักษ์ ให้คนชาติพันธุ์ออกจากพื้นที่ป่า
สายธารการต่อสู้เพื่อกฎหมายชาติพันธุ์ มาไกลเกินกว่าหันหลังกลับ
แม้เกือบหนึ่งปีของ พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. 2568 จะยังไม่เป็นไปตามความคาดหวังของชุมชนชาติพันธุ์ แต่ต้องไม่ลืมว่าหากย้อนกลับไปยังจุดเริ่มต้นในปี 2553 เครือข่ายชาติพันธุ์เดินทางมาไกลมากแล้วจากจุดตั้งต้น
ศักดิ์ดา แสนมี่ เลขาธิการสภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย ชวนมองผลลัพธ์ของกฎหมายชาติพันธุ์ ผ่านประวัติศาสตร์การขับเคลื่อนตั้งแต่จุดเริ่มต้นเมื่อ 16 ปีที่แล้ว ที่มีความพยายามจะแก้ไขปัญหาที่กลุ่มชาติพันธุ์ประสบอยู่ ทั้งในแง่การดำรงวิถีวัฒนธรรม ความมั่นคงของชุมชน และผลกระทบจากการถูกบังคับย้ายถิ่นฐาน ออกจากพื้นที่ดั้งเดิม
“ปัญหาเหล่านี้เป็นปัญหาของชุมชนชาติพันธุ์ทั่วประเทศ จึงเป็นที่มาของการร่วมมือกัน ผลักดันให้มีกฎหมายระดับพ.ร.บ. เพื่อให้เกิดการปกป้องคุ้มครองวิถีชีวิต”
หมุดหมายสำคัญแรกที่เครือข่ายชาติพันธุ์ทำสำเร็จคือ การผลักดันให้เกิดมติคณะรัฐมนตรีฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวเล 2 มิถุนายน 2553 และมติคณะรัฐมนตรี 3 ส.ค. 2553 เรื่องแนวนโยบายในการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวกะเหรี่ยง นี่คือต้นแบบแนวคิดการจัดทำพื้นที่คุ้มครอง เพื่อคุ้มครองการละเมิดสิทธิทางที่ดินให้แก่ชุมชนชาติพันธุ์
จากมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว ศักดิ์ดากล่าวว่า เริ่มเกิดแนวคิดการยกระดับให้กลายเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ โดยร่างกฎหมายแรกนั้นมีชื่อว่า ‘พ.ร.บ.สภาชนเผ่าพื้นเมือง’ เพื่อคาดหวังให้มีสภาเข้ามา เป็นกลไกขับเคลื่อนแก้ไขปัญหาในระดับนโยบาย
“ตั้งแต่ปี 2555 มีความพยายามนำเสนอร่างกฎหมายไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง แต่ความโชคร้ายตอนนั้นคือการเกิดรัฐประหาร 2557”
ความไม่มีเสถียรภาพทางการเมือง และความเป็นประชาธิปไตยของประเทศ ภายใต้สภานิติบัญญัติแห่งชาติของคณะรัฐประหาร ไม่สามารถทำให้กฎหมายชาติพันธุ์ได้รับการพิจารณาในช่วงเวลาดังกล่าว จนกระทั่งเกิดการเลือกตั้งในปี 2562 นำมาสู่ความพยายามในการเสนอร่างกฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนเข้าสู่รัฐสภาในปี 2564 แต่ต้องรออีก 2 ปี ร่างกฎหมายดังกล่าวจึงถูกบรรจุอยู่ในระเบียบวาระการประชุม จนนำมาสู่การพิจารณาในปี 2567 และผ่านความเห็นชอบจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาในปี 2568 กระทั่งวันที่ 18 กันยายนปีเดียวกันนี้ กฎหมายได้รับการประกาศใช้อย่างเป็นทางการ
“อย่างน้อยที่สุดวันนี้ คนชาติพันธุ์รู้สึกว่ากฎหมายนี้เป็นกฎหมายที่พวกเขาเป็นเจ้าของ เพราะได้มีส่วนร่วมในการผลักดัน จนไปถึงวันที่ประกาศใช้”
ในมุมมองของศักดิ์ดา ผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรมที่สุด ของการใช้กฎหมายชาติพันธุ์ปกป้องคุ้มครองสิทธิชุมชนตอนนี้คือ การที่ชาวบ้านสามารถอ้างอิงกฎหมายดังกล่าว เวลามีปัญหาเข้ามาในชุมชน กฎหมายชาติพันธุ์เป็นเหมือนเกาะป้องกันสิทธิในชุมชน ที่ดีกว่าการไม่มีเครื่องมือใดมาปกป้องพวกเขาเลย
หลังบ้านคนทำงาน หลังการประกาศใช้กฎหมายชาติพันธุ์
อภินันท์ ธรรมเสนา ผู้จัดการฝ่ายสื่อสารสังคมและขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) ในฐานะฝ่ายเลขานุการ จัดทำฐานข้อมูลกลุ่มและชุมชนชาติพันธุ์ กล่าวว่า นับตั้งแต่มีการประกาศใช้กฎหมายชาติพันธุ์ กระบวนการทำงานไม่ได้หยุดนิ่ง เริ่มมีการผลักดันทั้ง 4 กลไกต่างๆ ไปข้างหน้าดังนี้
กลไกแรกคือกลไกระดับนโยบาย ที่ออกแบบไว้เป็นกลไกเชิงบูรณาการที่มีองค์คณะมาจากส่วนราชการทั้ง 17 กระทรวง จากผู้บริหารที่เกี่ยวข้องอีก 3 กระทรวง รวมรองนายกรัฐมนตรีอีก 1 ตำแหน่ง ที่สำคัญคือผู้แทนกลุ่มชาติพันธุ์ 9 คน รวมกับประธานสภาคุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์อีก 1 คน ร่วมด้วยผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความรู้เกี่ยวกับชาติพันธุ์อีก 5 คน และผู้แทนองค์กรพัฒนาเอกชนที่ทำเรื่องชาติพันธุ์อีก 3 คน รวมทั้งหมด 39 คน ภายใต้ชื่อคณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ (บอร์ดชาติพันธุ์) ซึ่งมีรองนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน เพื่อผลักดันนโยบายที่เกี่ยวข้องกับชุมชนชาติพันธุ์
ในขณะเดียวกันอีกกลไกคู่ขนาน คือสภาคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ มาจากการคัดเลือกตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์ละ 5 คน รวมไม่เกิน 300 คน มีหน้าที่หลักในการเป็นศูนย์ประสานงาน แลกเปลี่ยนเรียนรู้ และเป็นตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์ในการเสนอแนวทางหรือมาตรการเพื่อปกป้องสิทธิ รักษาอัตลักษณ์ และส่งเสริมคุณภาพชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์
ถัดจากนั้นอีก 2 กลไกระดับปฏิบัติการคือ กลไกอนุกรรมการจัดทำข้อมูลวิถีชีวิตและประวัติศาสตร์กลุ่มชาติพันธุ์ ทำหน้าที่เก็บข้อมูลเพื่อยืนยันข้อเท็จจริงว่า วิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์คืออะไร และทำไมต้องคุ้มครอง นำมาซึ่งผลลัพธ์ในกลไกที่ 4 คือพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ที่เป็นการถอดบทเรียนมาจากแนวคิดเรื่อง ‘พื้นที่วัฒนธรรมพิเศษตามมติคณะรัฐมนตรี’ ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธรใช้เวลากว่าสิบปีในการศึกษาและถอดบทเรียนพื้นที่วัฒนธรรมพิเศษ จนสุดท้ายออกมาเป็นพื้นที่คุ้มครองฯ ที่กำลังเริ่มดำเนินการใช้งานจริง
“เงื่อนไขสำคัญของพื้นที่คุ้มครองคือ การทำความตกลงร่วมกันระหว่างชุมชนกับเจ้าหน้าที่ป่าไม้ในพื้นที่ ที่สองฝ่ายสามารถตั้งเงื่อนไขในการอยู่ร่วมกันในพื้นที่ป่าได้”
อย่างไรก็ดียังมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนเกี่ยวกับแนวคิดพื้นที่คุ้มครองฯ ที่บางกลุ่มคาดหวังว่าการเป็นพื้นที่คุ้มครองจะสามารถแก้ไขปัญหาทุกอย่างได้ทันทีซึ่งไม่ใช่ เพราะกฎหมายที่มีการเหลื่อมกันระหว่างพ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. 2568 กับพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ.2562 และพ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ.2562 ที่พูดถึงเรื่องการเข้าถึงสิทธิในที่ดินคล้ายกันแต่จุดประสงค์ต่างกัน ทางออกของเรื่องนี้จึงจำเป็นต้องมีคณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ที่มีหน้าที่เสนอปัญหาไปยังรัฐบาล เพื่อปรับปรุงกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง
แนวคิดทั้ง 4 กลไกดูเป็นหนทางที่มีความหวังสำคัญการปกป้องและคุ้มครองสิทธิกลุ่มชาติพันธุ์ แต่คำถามสำคัญที่หลายคนต้องการคำตอบคือ แล้วเมื่อไหร่กลไกทั้ง 4 นี้จะสามารถเดินหน้าทำงานได้ อภินันท์กล่าวว่า ตอนนี้อยู่ในขั้นตอนการรอแต่งตั้งผู้แทนในภาคส่วนต่างๆ ให้ครบองค์ประกอบ จากนั้นกลไกต่างๆ จึงจะเริ่มขับเคลื่อน
“สิ่งที่รอตอนนี้คือการประกาศเลือกสมาชิกสภาคุ้มครองคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์” อภินันท์กล่าว “แล้วกลไกต่างๆ จึงสามารถทำงานได้ 100%”
อภินันท์กล่าวต่อว่า วันนี้นายกรัฐมนตรีได้อนุมัติงบประมาณจัดตั้งสภาฯ ลงมาแล้ว ขั้นตอนต่อไปจึงเป็นการดำเนินการ ตามแผนการที่กล่าวไปข้างต้น
แต่สิ่งสำคัญที่ต้องทำควบคู่กันไปกับกลไกทางกฎหมายคือ การสร้างกระบวนการสื่อสารกับสังคม ที่ยังมีอคติหลงเหลืออยู่กับกลุ่มชาติพันธุ์ วาทกรรมการโจมตีพื้นที่คุ้มครองว่า เป็นการแจกที่ดินให้กับชาวบ้าน ยังคงสร้างความเข้าใจผิดให้กับสังคม หรือการมองว่ากฎหมายฉบับดังกล่าว คือการให้สิทธิพิเศษแก่คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ยังเป็นความท้าทายที่ต้องอาศัยความร่วมมือจากสื่อ และความเข้มแข็งของชุมชนเองในการแสดงให้เห็นถึงศักยภาพของตัวเอง
“เงื่อนไขสำคัญของเรื่องนี้คือความเข้มแข็งของชุมชน ถ้าชุมชนเข้มแข็งและยืนยันในหลักการว่า จะใช้หลักทางวัฒนธรรมของตนเอง ภายใต้ขอบเขตที่กฎหมายชาติพันธุ์กำหนดให้ ชุมชนนั้น ก็มีโอกาสในการดำเนินนโยบายพื้นที่คุ้มครองของตนเองต่อไปได้”
แต่ในทางตรงกันข้าม อภินันท์กล่าวว่า ถ้าคนในชุมชนไม่เคารพกติกาที่กำหนดร่วมกัน ความน่าเชื่อของชุมชนก็จะสูญเสียสิทธิ์ในการจัดการตนเองไป และรัฐก็จะเข้ามากำหนดกติกาภายใต้อำนาจทางกฎหมายที่พวกเขามี
“ผมพูดเสมอว่า วันนี้กฎหมายให้พื้นที่กับกลุ่มชาติพันธุ์แล้ว กลุ่มชาติพันธุ์ต้องศึกษาและใช้ให้เป็นประโยชน์ ทำให้หลักการของกฎหมายดำรงอยู่ต่อไปให้ได้”
อภินันท์กล่าวสรุปว่า โจทย์ใหญ่ของการขับเคลื่อนกฎหมายฉบับนี้ นอกจากการขับเคลื่อน 4 กลไกหลักแล้ว คือการสื่อสารเรื่องความเข้าใจต่อวิถีชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์ ทำให้สังคมไทยเห็นว่ากลุ่มชาติพันธุ์มีความสำคัญกับประเทศนี้ และเลิกถามคำถามว่า ‘กลุ่มชาติพันธุ์คือใครและทำไมต้องคุ้มครอง’
“กฎหมายประเภทนี้ยังเป็นเรื่องใหม่สำหรับประเทศไทย เราไม่เคยมีกฎหมายที่คุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และวัฒนธรรม ให้เกิดเป็นรูปธรรมแบบนี้มาก่อน” อภินันท์กล่าวทิ้งท้าย
สรุปสาระสำคัญจาก IMN Special Live EP.#33 ในหัวข้อ: “ตัดเกรดปีแรก กฎหมายชาติพันธุ์หลังบังคับใช้: ปลดล็อกข้อจำกัด สู่การส่งเสริมที่แท้จริง” จัดขึ้นเมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม 2569 เวลา 19.00 – 20.00 น. ถ่ายทอดสดผ่านสื่อออนไลน์ทางเพจ IMN-เครือข่ายสื่อชนเผ่าพื้นเมือง
เขียนและเรียบเรียง: ณฐาภพ สังเกตุ
