“กฎหมายนี้ไม่ใช่ยาสามัญประจำบ้าน ที่เมื่อมีกฎหมายแล้ว วันพรุ่งนี้คนในสังคมจะไม่มีอคติกับกลุ่มชาติพันธุ์ หนำซ้ำในบางมุมอาจจะแย่มากขึ้นกว่าเดิมด้วยซ้ำ”
แม้ว่าพ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. 2568 จะเพิ่งบังคับใช้เมื่อวันที่ 19 กันยายนที่ผ่านมา แต่ในเวทีสาธารณะหัวข้อ “เส้นทาง พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ : ประวัติศาสตร์และบทเรียนการขับเคลื่อนนโยบายชาติพันธุ์ในประเทศไทย” เมื่อวันที่ 20 กันยายน 2568 อภินันท์ ธรรมเสนา ผจก.ฝ่ายสื่อสารสังคมและขับเคลื่อนนโยบายฯ ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) หนึ่งในผู้ขับเคลื่อนกฎหมายดังกล่าวกลับบอกว่า เขามีเวลาดีใจเพียงแค่ 1 วัน เมื่อต่อจากนี้ยังมีภารกิจอีกหลายอย่างที่ทางเครือข่ายกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง ต้องร่วมดำเนินการทำงานกับศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) ในการให้ความรู้และความเข้าใจแก่สังคมต่อสิทธิและการคุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง
ถอดบทเรียนการขับเคลื่อนกฎหมายคุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์
ชูพินิจ เกษมณี นักวิชาการด้านชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง เริ่มต้นกล่าวด้วยความเสียดายว่า การยกร่างกฎหมายในชั้นกรรมาธิการทั้งในระดับ สส.และสว. มีความคิดเห็นที่เป็นมติเอกฉันท์ให้ตัดคำว่า ‘ชนเผ่าพื้นเมือง’ ออก สิ่งนี้ได้กระทบต่อผลประโยชน์ในระดับเวทีนานาชาติที่ชูพินิจระบุว่า
“คำว่ากลุ่มชาติพันธุ์ไม่สามารถนำมาใช้ได้ในระดับสากล”
- การคุ้มครองโดยปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิของชนเผ่าพื้นเมือง (UNDRIP)
- โอกาสเข้าร่วมในเวทีถาวรแห่งสหประชาชาติว่าด้วยประเด็นชนเผ่าพื้นเมือง (UNPFII)
- โอกาสในการได้รับแต่งตั้งเป็นผู้รายงานพิเศษด้านสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองของสหประชาชาติ
- โอกาสเข้าร่วมในเวทีระดับนานาชาติที่เกี่ยวกับชนเผ่าพื้นเมือง
- การมีกฎหมายระหว่างประเทศที่ให้การส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิต่าง ๆ โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับที่ดิน เขตแดน และทรัพยากรธรรมชาติ
- โอกาสได้รับการสนับสนุนทรัพยากระจายแหล่งทุนต่างๆ โดยเฉพาะในเรื่องที่เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และความหลากหลายทางชีวภาพ
นอกจากนี้ชูพินิจได้กล่าวถึง มาตรา 39 เรื่องพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ที่มีสาระสำคัญดังนี้
- ก่อสร้าง แผ้วถาง หรือกระทำด้วยประการใดๆ เพื่อการอยู่อาศัย การทำกิน การสาธารณูปโภค สาธารณูปการ การเกษตรกรรม การประมง การเลี้ยงสัตว์ และกิจกรรมสาธารณะของชุมชน
- ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอื่นในพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ได้ตามความจำเป็นต่อการบริโภคอุปโภคในครัวเรือน เศรษฐกิจชุมชน หรือใช้ในกิจกรรมสาธารณะของชุมชน
- ปฏิบัติพิธีกรรมตามประเพณีและความเชื่อของกลุ่มชาติพันธุ์
- การอื่นตามที่คณะกรรมการกำหนด
โดยข้อกังวลของชูพินิจอยู่ที่ประโยคต่อท้ายที่ถูกเติมเข้ามาระหว่างยกร่างว่า การใช้ประโยชน์ตามวรรคข้างต้น ต้องเป็นไปอย่างสมดุล เป็นธรรมและยั่งยืน ไม่ทำลายระบบนิเวศและความหลากหลายทางชีวภาพ ซึ่งต้องไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง
“หมายความว่าถ้าเราอยู่ในเขตอุทยานแห่งชาติ สิ่งที่เราทำต้องไม่ขัดแย้งกับกฎหมายอุทยาน นี่คือความย้อนแย้งที่เกิดขึ้นตอนนี้”
ชูพินิจกล่าวทิ้งท้ายว่ากลไกสภาคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ จะเป็นเครื่องมือสำคัญในการผลักดันสิทธิต่างๆ ต่อไป โดยจะมีการคัดเลือกตัวแทนจากทุกชนเผ่าเข้าไปไม่เกิน 300 คน โดยเขาหวังว่าสภาดังกล่าวจะเป็นพื้นที่ตรงกลางให้แต่ละชนเผ่าได้มีโอกาสขับเคลื่อนงานร่วมกันต่อไป
ทางด้านศยามล ไกยูรวงศ์ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ได้ให้คำแนะนำเรื่องของกลไกสภาคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ จากประสบการณ์ที่เธอพบเห็นในเครือข่ายอื่นๆ เช่น สภาเกษตรกรแห่งชาติที่มีนักการเมือง, บุคคลภายนอก เข้ามาแทรกแซงกลไกสภาด้วยผลประโยชน์และเงินทุน
“แม้ว่ากฎหมายจะดีอย่างไร หากแต่ผู้ใช้กฎหมายไม่มีความเข้มแข็งกฎหมายนั้นก็ไร้ประโยชน์”
โดยคำว่าชนเผ่าพื้นเมืองในร่างกฎหมายที่ถูกตีตกไปนั้นนำมาซึ่งการสูญเสียโอกาสดังต่อไปนี้
ในฐานะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติศยามลกังวลเช่นกัน ถึงรายละเอียดของกฎหมายฉบับนี้ที่ยังคงมีความคลุมเครือเช่น ในมาตรา 5 บททั่วไป เรื่องหลักสำคัญของการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ วรรคสามที่มีข้อยกเว้นว่าให้คุ้มครองและส่งเสริม แต่ไม่เป็นการขัดต่อความสงบและเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐหรือสุขภาพอนามัย และไม่เป็นการละเมิดสิทธิและเสรีภาพของคนอื่น
โดยคำว่าความมั่นคงของรัฐนั้นเป็นคำที่ไม่มีนิยามตรงตัว และหลายครั้งถูกใช้เป็นข้ออ้างของเจ้าหน้าที่รัฐ ในการละเมิดสิทธิมนุษยชน
“วันนี้คือจุดเริ่มต้นทางกฎหมาย ที่ทำให้เห็นอัตลักษณ์ตัวตนของชนเผ่าพื้นเมือง ถูกรองรับในระดับกฎหมาย ทำให้หน่วยงานรัฐมีแผนแม่บทและแผนปฏิบัติการ ในการต้องดำเนินการส่งเสริมวิถีชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์” ศยามลกล่าวก่อนเสริมว่า “อย่างไรก็ดีคาดว่าหลังกฎหมายนี้บังคับใช้ต้องมีข้อร้องเรียนมาที่ กสม.เยอะแน่นอน”
ศยามลทิ้งท้ายว่าสิทธิต่างๆ ที่กลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมืองขับเคลื่อนกันมาอย่างยาวนานนั้น ไม่ใช่สิ่งที่ได้มาโดยง่าย โดยเฉพาะในช่วง 5 ปีแรกของการบังคับใช้กฎหมาย ชุมชนชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมืองจำเป็นต้องสร้างความเข้มแข็งของตนเอง เพื่อที่เมื่อถึงเวลาแก้ไขกฎหมายในปีที่ 6 จะได้มีรากฐานและข้อมูลเชิงประจักษ์ในการปรับปรุงกฎหมายดังกล่าว
“อย่าพึ่งพิงศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธรทั้งหมด เพราะไม่มีทางที่องค์กรใดองค์หนึ่งจะช่วยในการออกแบบกฎหมายรองได้ ถ้าเครือข่ายของแต่ละชาติพันธุ์ไม่แข็งแรงด้วยตนเอง” ศยามลกล่าว
เครื่องมือสำคัญในการสร้างความเข้มแข็งในระดับชุมชน
อย่างที่หลายคนกล่าวไปข้างต้นจะเห็นได้ว่าความเข้มแข็งในระดับชุมชน เป็นกุญแจสำคัญในการขับเคลื่อนเรื่องสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองต่อจากนี้ ดังนั้นเฉลิมศรี ระดากูล รองผู้อำนวยการสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) จึงได้มาแนะนำเครื่องมือสำคัญในการไปสร้างความเข้มแข็งในระดับชุมชน ภายใต้ชื่อโครงการบ้านมั่นคงชุมชนชาติพันธุ์ “การตั้งถิ่นฐานชุมชนที่มั่นคงยั่งยืนตามบริบทกลุ่มชาติพันธุ์” ที่ประกอบไปด้วย
- สร้างการมีส่วนร่วม เจ้าของปัญหา/ผู้เดือดร้อนลุกขึ้นมาจัดการตนเอง
- สร้างกลุ่มองค์กรที่เหมาะสม เพื่อสนับสนุนการสร้างความเข้มแข็งชุมชน โดยยึดหลัก “สิทธิทางวัฒนธรรม” และ “สิทธิชุมชนดั้งเดิม” ยอมรับหลักการของเขตพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์
- การดำเนินงานสามารถทําเป็นรายกลุ่ม รายชุมชน ทําร่วมกับชุมชนอื่นทั่วไปทั้งตำบลและเชื่อมโยงทั้งภูมินิเวศชาติพันธุ์
- มีระบบฐานข้อมูลเพื่อการวางแผนทุกมิติ จากการมีส่วนร่วมเชิงบูรณาการที่ทุกภาคส่วนยอมรับ
- การสร้างหลักประกันความมั่นคงในที่ดินระบบร่วม ประกาศเขตคุ้มครองวิถีวัฒนธรรมกลุ่มชาติพันธุ์
- เกิดกลไกหลายฝ่ายระดับตำบล ในการเชื่อมโยงการแก้ไขปัญหาและพัฒนาพื้นที่เครือข่ายที่ดินที่อยู่อาศัย โดยมีสภาองค์กรชุมชน/สวัสดิการชุมชน
- แผนผังชีวิตการตั้งถิ่นฐานชุมชน ที่อยู่อาศัยที่ดินทำกิน พื้นที่ใช้ประโยชน์ร่วม พื้นที่จิตวิญญาณ พื้นที่อนุรักษ์ สืบทอดรักษาไว้ซึ่งจารีตวัฒนธรรมชุมชนชาติพันธุ์ (ออกแบบโดยชุมชน/ตำบล)
- เพื่อสนับสนุนการสร้างความเข้มแข็งชุมชน โดยยึดหลัก “สิทธิทางวัฒนธรรม” และ “สิทธิชุมชนดั้งเดิม” ยอมรับหลักการของเขตพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์
- เกิดเครือข่ายตำบล อำเภอ จังหวัด และภูมินิเวศ
รวมทั้งการส่งเสริมความมั่นคงวิถีชาติพันธุ์ผ่านวิธีการดังต่อไปนี้
- วัฒนธรรมชาติพันธ์ที่โดดเด่น หรือเป็นที่นิยมและยอมรับการต่อยอดเอกลักษณ์
- มีระบบฐานข้อมูลความรู้เรื่องตนเอง นำเสนอต่อสาธารณะได้
- ให้มีแผนปฏิบัติการมีความร่วมมือจากหลายฝ่าย
- มีองค์กรรูปแบบที่สอดคล้องกับศักยภาพของชาติพันธุ์
- มีสิทธิในที่ดินหรือการประกาศเขตคุ้มครองกลุ่ม/ชุมชนชาติพันธุ์
- มีการอนุรักษ์จัดการทรัพยากรตามวิถี เช่น ไร่หมุนเวียน ทะเลหมุนเวียน ป่าหมุนเวียน
- มีการบริหารจัดการที่ดิน ที่อยู่อาศัย การทํากินตามภูมินิเวศน์ วิถีกลุ่มชุมชนชาติพันธุ์
- มีระบบเศรษฐกิจคุณภาพชีวิต กองทุน และสวัสดิการชุมชน ตามบริบทกลุ่มชาติพันธุ์
ทางด้านศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) หน่วยงานวิชาการที่ช่วยขับเคลื่อน พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. 2568 มาตั้งแต่ต้น และภายใต้กฎหมายฉบับนี้จะทำหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการในการสนับสนุน อภินันท์กล่าวว่าหัวใจหลักของการขับเคลื่อนต่อจากนี้ คือการทำให้ชุมชนของกลุ่มชาติพันธุ์เข้มแข็งขึ้นด้วยตัวเอง ผ่านการสนับสนุนจากหน่วยงานภายนอกที่เข้าไปดูแลในช่วงแรกในบางเรื่อง
“ต่อจากนี้มันไม่ใช่ความท้าทายของศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธรอย่างเดียว แต่เป็นความท้าทายของพี่น้องชาติพันธุ์ที่จะทำอย่างไรให้ชุมชนของตนเองเข้มแข็ง”
สำหรับอภินันท์เข้าได้สรุปบทเรียน 3 สิ่งที่เขาได้เรียนรู้ระหว่างการขับเคลื่อนกฎหมายไว้ว่า
- การทำงานกับความเห็นต่าง โดยไม่ปฏิเสธความเห็นต่างนั้น แต่โอบรับนับรวมความเห็นต่างนั้นมาเป็นคำถาม
- กระบวนการจัดตั้งการทำเครือข่ายเป็นโจทย์สำคัญ แม้แต่ละคนจะทำงานต่างกัน แต่ต้องมีเป้าหมายร่วมกัน
- ต้องทำแนวคิดให้เป็นรูปธรรม เพราะสิ่งที่ฝ่ายนโยบายต้องการเห็นคือสิ่งที่ปรากฏจับต้องได้
โดยในระยะเวลาต่อจากนี้หลังกฎหมายบังคับใช้แล้ว อภินันท์ได้อธิบายว่า สำหรับศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) จะต้องมีการปรับโครงสร้างภายในองค์กรเพื่อให้รองรับงานใหม่ๆ ที่จะเข้ามาตามข้อกำหนดของพ.ร.บ.
ลำดับต่อมาคือการออกกฎหมายลำดับรอง โดยภายใน 6 เดือนต่อจากนี้สิ่งที่ต้องทำลำดับแรกคือ การได้มาซึ่งสมาชิกสภาคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ รวมทั้งการตั้งคณะกรรมการที่มาจากผู้ทรงคุณวุฒิ,ตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์, และภาคประชาสังคม
รวมถึงเรื่องของกฎระเบียบภายในพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ทั้งที่ประกาศไปก่อนหน้านี้ 24 พื้นที่ จำเป็นต้องมีการขึ้นทะเบียนตามระเบียบและกรอบตามพ.ร.บ.
“กฎหมายฉบับนี้เป็นแค่ก้าวแรก ซึ่งยังมีข้อบกพร่องต่างๆ มากมาย” อภินันท์กล่าวสรุป “วันนี้ยังคงเกิด ความไม่เข้าใจของสังคมที่มีต่อกลุ่มชาติพันธุ์ ที่เราจำเป็นต้องทำให้สังคมเข้าใจมากขึ้นผ่านการพิสูจน์ตัวเอง”
เขียนและเรียบเรียง: ณฐาภพ สังเกตุ
