อาเซียนกำลังร่างปฏิญญาด้านสิทธิมนุษยชน–สิ่งแวดล้อมครั้งสำคัญ แต่อาจไม่มีพื้นที่ให้ชนเผ่าพื้นเมือง
คำว่า “ชนเผ่าพื้นเมือง” เป็นคำที่อ่อนไหวทางการเมืองมาตลอด ไม่ว่าจะการเมืองไทยหรือการเมืองระดับอาเซียน พ.ร.บ.คุ้มครองชาติพันธุ์ฉบับแรกของไทย ซึ่งกำลังผ่านกันอยู่ในชั้น ส.ส. ส่อแววจะตัดทิ้งคำๆ นี้ ส่วนกลไกกฎหมายของอาเซียนก็มีแนวโน้มไปทางเดียวกัน
เมื่อวันที่ 6 – 11 ตุลาคมที่ผ่านมา ผู้นำอาเซียนเพิ่งปิดการประชุมประจำปีที่เวียงจันทร์ แต่วาระสำคัญหนึ่งที่หลายคนเฝ้ารออย่างการรับร่าง “ปฏิญญาสิทธิทางสิ่งแวดล้อมอาเซียน” ได้เลื่อนไปพิจารณาอีกทีปีหน้า
“ปฏิญญาสิทธิทางสิ่งแวดล้อมอาเซียน” คือ กลไกฉบับแรกของภูมิภาคเพื่อคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและผู้ที่ปกป้องธรรมชาติ กลไกป้ายแดงฉายแสงแห่งความหวังว่าประเทศอาเซียนแคร์เรื่องเหล่านี้ แต่รู้ตัวอีกทีก็อ้าว อาจเผลอทำใครบางคนตกขบวนเสียแล้ว
ใครที่ว่า อาจเป็นชนเผ่าพื้นเมืองหลายล้านคนในอาเซียน ตัวเลขจำนวนชนเผ่าพื้นเมืองในอาเซียนยังไม่มีการประเมินตัวเลขชัดๆ แต่ถ้ากว้างขึ้น ในระดับเอเชีย มูลนิธิเพื่อการประสานความร่วมมือชนเผ่าพื้นเมืองเอเชีย (AIPP) เผยว่ามีชนพื้นเมืองอาศัยอยู่กว่า 90 – 125 ล้านคน นับเป็นสัดส่วน 2 ใน 3 ของโลก
ชนเผ่ากะจัง จังหวัดสุราเวสีใต้ ประเทศอินโดนีเซีย ขายปลาในตลาดท้องถิ่น ชนเผ่ากะจังที่นี้ได้รับการยอมรับจากรัฐบาลอินโดให้มีเขตปกครองตามธรรมเนียมประเพณี นำโดยคณะกรรมการผู้เฒ่าหมู่บ้าน
กลไกสิ่งแวดล้อมครั้งประวัติศาสตร์
ปฏิญญาสิ่งแวดล้อมอาเซียน (ASEAN Environmental Declaration – ADER) เป็นกลไกของอาเซียนที่จะรองรับสิทธิในสิ่งแวดล้อมครั้งแรกตั้งแต่อาเซียนก่อตั้งขึ้นปี 2510 โดยจะนำเรื่องสิ่งแวดล้อมกับสิทธิมนุษยชนมาผนวกร่วมกันเป็นครั้งแรก
แอดเดอร์ตั้งใจจะเป็นกลไกระดับภูมิภาคที่ระบุถึงถึงหลักการพื้นฐานในการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ไม่ว่าจะหลักสิทธิมนุษยชนพื้นฐานว่าคนทุกคนมีสิทธิเข้าถึงสภาพแวดล้อมที่สะอาด สุขภาพดีและยั่งยืน การประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม การชดเชย-เยียวยาผลกระทบที่เกิดขึ้น รวมไปจนถึงการคุ้มครองคนที่ลุกขึ้นมาปกป้องความเสื่อมโทรมของธรรมชาติ
ภูมิภาคอื่นก็มีกลไกแบบนี้เช่นกัน เช่น ข้อตกลงเอสกาซู (Escazú Agreement) ของประเทศแถบอเมริกาใต้และแคริบเบียน ซึ่งประเทศสมาชิกเซ็นรองรับเมื่อปี 2561
ตั้งแต่ปี 2565 ปฏิญญาสิ่งแวดล้อมอาเซียนเริ่มต้นพัฒนา โดยคณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (ชื่อเล่นว่า AICHR ออกเสียงว่า “ไอช่า”) และคณะทำงานที่ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมาย
กระนั้น ถึงจะฟังดูน่าตื่นเต้นในตอนแรก แต่เจ้ากลไกที่ว่าก็หักอกคนทำงานด้านสิ่งแวดล้อมบ้านเรากันระนาว ด้วยว่าถูกลดทอนน้ำหนักทางกฎหมาย จากตอนแรกตั้งใจจะเป็นกลไกที่มีผลบังคับใช้างกฎหมายกับประเทศสมาชิก จนอาจจะเหลือเพียงเอกสารที่แสดงเจตนารมณ์เฉยๆ
นอกจากนี้ ยังเกิดภาวะละลายถ้อยคำจนเจือจาง ทำให้ไม่มีนัยยะสำคัญอะไรคงเหลือ โดยเฉพาะอย่างยิ่งนิยามบางนิยาม เรื่องบางเรื่องที่รัฐบาลอาเซียนอ่อนไหว ทั้งประเด็นนักปกป้องสิ่งแวดล้อม (Environmental Human Rights Defenders – EHRDs) และชนเผ่าพื้นเมือง (Indigenous people)
ไร้ที่ยืนชนเผ่าพื้นเมือง
ร่างปฏิญญาฉบับล่าสุดที่เปิดให้สาธารณะเข้าถึง (ลงวันที่ 7 มีนาคม 2567) นั้นไม่ได้ระบุคำว่า “ชนเผ่าพื้นเมือง” แต่ใช้คำว่าชาติพันธุ์ (ethnic groups) เมื่อพูดถึงบทบาทการปกป้องความหลากหลายทางชีวภาพของชนพื้นเมืองและการมีสิทธิที่จะได้รับรู้-มีส่วนร่วมล่วงหน้ากับกิจกรรมใดๆ ที่จะส่งผลกระทบต่อชุมชน
อาจจะฟังไม่คุ้นหู และพูดไม่คล่องลิ้น ทว่าตลอดหลายปีที่ผ่านมา คำว่า “ชนเผ่าพื้นเมือง” นั้นใช้อย่างแพร่หลายในบริบทนโยบายการพัฒนาและอนุสัญญาระหว่างประเทศฉบับต่างๆ ยูเอ็นเองก็ได้รับรองปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิของชนเผ่าพื้นเมือง (UNDRIP หรือ ‘ยูเอ็นดริป’) เมื่อปี 2550
ถึงแม้ว่าร่างปฏิญญาสิ่งแวดล้อมอาเซียนจะอ้างถึงปฎิญญาลูกพี่อย่างยูเอ็นดริปที่กล่าวไปข้างต้น แต่ในเนื้อหา ร่างได้ใส่วงเล็บสี่เหลี่ยมครอบข้อความ [ชนเผ่าพื้นเมือง] แสดงให้เห็นว่า ใครสักคนได้ทักท้วงถึงการใช้คำๆ นี้ และที่ประชุมพัฒนาร่างปฏิญญาฯ ยังหาข้อสรุปไม่ได้จึงใส่วงเล็บไว้เพื่อหาข้อสรุปต่อไป
“พวกเรารู้สึกขอบคุณอาเซียนนะที่ร่างปฏิญญาตัวนี้ แต่พวกเราก็รู้สึกไม่พอใจมาก” พิราวรรณ วงศ์นิธิสถาพร หญิงชาวกะเหรี่ยงจากเชียงใหม่จากองค์กร AIPP เล่าให้เราฟัง เธอคอยติดตามความคืบหน้าปฏิญญาตัวนี้อย่างใกล้ชิดร่วมกับเพื่อนชนเผ่าพื้นเมืองประเทศอื่นๆ
เธอเล่าว่ากระบวนการพัฒนาร่างนั้นได้เชิญตัวแทนผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายและตัวแทนนักสิ่งแวดล้อมจากหลากหลายประเด็น แต่ไม่มีการเชิญตัวแทนชนเผ่าพื้นเมืองสักคน ท้ายที่สุด เมื่อเดือนพฤษภาคมปี 2567 ตัวแทนชนเผ่าพื้นเมืองคนหนึ่งก็ได้เข้าร่วมการประชุมรับฟังความคิดเห็น (consultation process) ซึ่งเปิดให้ภาคประชาสังคมเข้าร่วม ที่กรุงจาการ์ตา อินโดนีเซีย
คนที่จ่ายค่าเดินทางค่าที่พักให้เขาไม่ใช่ผู้ใหญ่ใจดีที่ไหน นอกจากภาคประชาสังคมกันเอง แม็ก ฮาน ตัวแทนเยาวชนฟิลิปปินส์จากองค์กร Youths United for Earth เล่า ในงานเสวนาของบรรดานักกฎหมายและประชาสังคมอาเซียน ARIEL เมื่อปลายเดือนกรกฎาคมว่า เขากับเพื่อนๆ ช่วยกันประหยัดงบค่าโรงแรมกันเองเพื่อจะได้รวบรวมเงินให้ตัวแทนชนเผ่าพื้นเมืองเข้าร่วมประชุม
เขาว่าไม่มีชนพื้นเมืองในอาเซียน
“อาเซียนบอกว่าไม่มีชนเผ่าพื้นเมืองอยู่ในภูมิภาค แต่ไม่ว่ารัฐบาลจะยอมรับหรือไม่ มันปฏิเสธไม่ได้ว่ามันไม่มีไง” พิราวรรณกล่าว เธอมองว่าประเทศสมาชิกอาเซียนยังเห็นไม่ตรงกันเรื่องการใช้คำๆ นี้ ซึ่งคำนั้นย่อมพ่วงมาด้วยการยอมรับถึงตัวตน
ในบรรดาประเทศอาเซียนสิบประเทศมีเพียงแค่สองประเทศที่ใช้ ได้แก่ ฟิลิปปินส์และกัมพูชา ขณะที่ประเทศไทย หน่วยงานราชการ รวมถึงนักการเมืองหลายคนแสดงจุดยืนความคิดว่าประเทศไทยนั้นไม่มี “ชนเผ่าพื้นเมือง” และมีแต่กลุ่ม “ชาติพันธุ์”
บางประเทศให้เหตุผลว่าการนิยามชนเผ่าพื้นเมืองนั้นไม่จำเป็น เพราะประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ไม่เคยเผชิญประวัติศาสตร์บาดแผลการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ชนเผ่าพื้นเมืองเหมือนที่เกิดขึ้นกับชนเผ่าพื้นเมืองในอเมริกา ดังนั้น คนทุกคนต่างเป็นชนเผ่าพื้นเมืองอยู่แล้ว
พิราวรรณมองว่า รัฐบาลประเทศสมาชิกอาเซียนอาจเกรงกลัวสิทธิที่พ่วงมาจากยอมรับตัวตนชนเผ่าพื้นเมือง เช่น ในประเทศเมียนมาวันนี้ ชัดเจนว่ารัฐบาลส่วนกลางยังคงรบพุ่งกับกองกำลังชาติพันธุ์ตามรัฐต่างๆ ที่ต้องการปกครองตัวเอง
“หรือในกรณีสิ่งแวดล้อม ชุมชนชนเผ่าพื้นเมืองส่วนมากตั้งอยู่ในพื้นที่ป่าที่โครงการพัฒนาต่างๆ จับจ้องอยากตักตวงทรัพยากรหรือใช้พื้นที่ ดังนั้น การรองรับสิทธิในที่ดินของชนเผ่าพื้นเมือง อาจทำให้เอกชนและการเข้าถึงที่ดินอาจจะลำบากขึ้น ไปขัดผลประโยน์ของคนบางกลุ่ม” เธอตั้งข้อสังเกต
ที่ผ่านมา อาเซียนถือหลักไม่ยุ่งเกี่ยวเรื่องภายในประเทศของแต่ละสมาชิก การเมืองเรื่องชนเผ่าพื้นเมืองจึงแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ บางประเทศ เช่น ประเทศหมู่เกาะอินโดนีเซียมีการรองรับสิทธิตามจารีตประเพณี (customary rights) ของชนเผ่าพื้นเมือง เปิดให้ชุมชนบางกลุ่มจัดการปกครองในระดับท้องถิ่นกันเอง โดยยึดถือระบบผู้อาวุโสผสานกับการปกครองแบบผู้ใหญ่บ้านจากส่วนกลาง อย่างไรก็ตาม อินโดนีเซียก็ยังไม่ยอมรับการใช้นิยาม “ชนเผ่าพื้นเมือง” ในกฎหมายตัวอื่น
และถึงแม้บางประเทศจะระบุถึงตัวตนชนพื้นเมืองในเอกสารทางการ การปฏิบัติคืออีกเรื่องหนึ่ง ฟิลิปปินส์ติดอันดับประเทศที่คนซึ่งออกมาสู้เรื่องสิ่งแวดล้อมถูกฆ่าเสียชีวิตสูงสุดที่สุดในเอเชีย และหลายคนเป็นชนเผ่าพื้นเมืองผู้คัดค้านโครงการพัฒนาที่คุกคามสิ่งแวดล้อมในพื้นที่บ้าน กลุ่มชนเผ่าพื้นเมืองในกัมพูชาเองก็กำลังกังวลเกี่ยวกับการออกกฎหมายเรื่องที่ดินตัวใหม่ที่เลือกใช้คำว่า “ชาติพันธุ์” แทน
ทำไมคำถึงสำคัญ
“สำหรับเรา การใช้คำนั้นสำคัญ เพราะว่ามีพลังทางการเมืองในระดับสากล มีอำนาจผู้ทรงสิทธิ” หญิงชาวกะเหรี่ยงยืนยัน
ระหว่างช่วงรับฟังความคิดเห็นปฏิญญาสิ่งแวดล้อมอาเซียน AIPP ออกแถลงการณ์วิจารณ์ร่างปฏิญญาฯ พร้อมเสียงสนับสนุนจากองค์กรประชาสังคม 91 องค์กรจากหลากหลายทวีป ยืนยันว่าการใช้คำว่าชนเผ่าพื้นเมืองคือสิ่งที่ “ต่อรองไม่ได้”
ภาคประชาสังคมอาเซียนยังได้ร่างปฏิญญาฉบับประชาชนขึ้นมาเอง เพื่อนำเสนอร่างในอุดมคติของพวกเขา ร่างฉบับนี้ใช้คำว่าชนเผ่าพื้นเมืองคู่กับคำว่าชาติพันธุ์
ปัจจุบัน ยังสรุปไม่ได้ว่าปฏิญญาอาเซียนจะเก็บคำๆ นี้ไว้หรือไม่ ถัดจากนี้ การตัดสินใจจะขึ้นอยู่กับตัวแทนคณะไอช่าและผู้นำอาเซียนเท่านั้น
ด้านประเทศไทยเอง พ.ร.บ.คุ้มครองชนเผ่าพื้นเมืองฉบับแรกก็กำลังใกล้คลอด โดยยังต้องหาข้อสรุปว่า จะใช้คำว่า “ชาติพันธุ์” อย่างเดียว หรือบรรจุคำ “ชนเผ่าพื้นเมือง” ไว้คู่ด้วย ตามข้อเสนอของสภาชนเผ่าพื้นเมืองไทย
“ชนเผ่าพื้นเมืองเป็นคนสำคัญที่จะช่วยเรื่องโลกร้อนและการพังทลายความหลากหลายทางชีวภาพ เราอยากให้อาเซียนแสดงจุดยืนรองรับชนเผ่าพื้นเมืองมากกว่านี้ ให้สมกับที่สัญญาไว้ในเวทีประชุมสากลไว้เยอะ” พิราวรรณ กล่าว “เพราะปัญหาสิ่งแวดล้อมเป็นมากกว่าของเรื่องแต่ละประเทศ เราอยากเห็นคำสัญญาเป็นการกระทำ”
เรียบเรียงโดย: ณิชา เวชพานิช
